关键词：体制性约束/经济转轨/财政政策/经济失衡
作者吕炜，1969年生，经济学博士，东北财经大学经济与社会发展研究院教授（大连116025）。
一、两个经济现象引发的反思
1998年以来是中国经济一个极为特殊的发展阶段。由于转轨尚在过程中，这一阶段的体制性约束和政策取向之间的碰撞十分剧烈，并直接导致了经济运行中的种种冲突。其中有两个现象相互联系又最具代表性：一个是积极财政政策在启动消费、恢复经济自主增长方面始终存在比较严重的失灵，现代财政政策原理的适用性受到挑战；另一个是2002年下半年以来经济刚出现新的增长势头就面临严重的结构性失衡，用增长速度自动解决结构矛盾的传统思维受到挑战。这两个现象比较深刻地反映了体制与政策碰撞的内涵，也反复证明着中国经济的特殊性，这是本文剖析的对象。
1998年以来我国实施积极财政政策的初衷是希望通过政府投资的扩大使总供求均衡维持在接近充分就业均衡的水平，利用投资转化的收入效应改变居民消费预期、提高边际消费倾向、刺激民间投资意愿增强，最终使市场机制恢复自主运行能力，经济增长恢复内在的秩序。这也是发达市场经济国家的通行做法。实际执行的情况是，积极财政政策对防止经济失速的效果是明显的，1998—2002年GDP 年均增长率达到7.6%，保证了整个国民经济的平稳运行。但是作为一项反周期调节的政策，积极财政政策始终未能在刺激有效需求、恢复经济自主增长方面产生明显的效果，投资需求越来越依赖政府，对居民消费拉动弱，而政府消费率却节节上升。1998-2002年国债投资对当年经济增长的贡献率分别为 19.2%、28.2%、21.3%、24.7%、25%，已经成为投资、消费、外贸之外的“第四驾马车”。这些现象表明，积极财政政策对经济的直接产出效果要大于调控作用，其实质是以直接贡献于经济增长的方式掩盖了政策传导受阻的事实。政策的这种失灵使我们不得不反思，我国近年来经济运行中的失速、失业等问题是否具有市场经济下的短期非均衡特征？如果问题并不主要产生于市场机制的内在矛盾，那么我们一开始对积极财政政策的目标设定就有偏差，对这项政策使用过度的负面影响也缺乏准备。情况果真如此的话，我们就需要回答制约市场机制运行的矛盾究竟是什么？财政政策为什么不能消除这些制约？目前积极财政连续实施的意义和后果是什么？未来真正使经济实现自主增长的出路又在哪里？
从2002年下半年开始，中国经济出现进入新一轮增长期的迹象，积极财政政策的效果和后续影响不再成为关注的焦点。但这一次增长刚启动就伴随着严重的结构性失衡，各项主要经济指标的背离程度不断拉大，人们对经济走势的判断出现严重分歧，政策取向再次受到严峻考验。主要表现在：（1）投资增长大大快于消费增长。1998—2002年全社会固定资产投资总额年均增长10.8%，社会消费品零售总额年均增长8.4%，投资快于消费2.4个百分点。2002年下半年以来这种差距持续扩大，2003 年前三季度二者增速相差21.9个百分点。伴随这种差距的持续扩大，投资率与消费率的关系也呈现相同的走势。（2）经济增长回升与失业率上升同时出现。 1998—2002年在积极财政政策支撑下，GDP 年均增长7.6%，但同期就业人数年均仅增长1.1%，平均就业弹性系数仅为0.14，比1990—1997年减少了一半。经济增长所创造的就业岗位大幅下降，每年新增劳动力和下岗失业人员却不断上升。尤其值得注意的是2002年下半年经济连续5个季度呈现持续回升的态势，城镇登记失业率却从2001年末的3.6%上升到2002年末的4%，2003年第三季度末更达到4.2%.（3）通胀现象与通缩现象并存。一方面固定资产投资增长所伴随的信贷膨胀、货币供应量增长过快，显示经济运行已处于通货膨胀状态。2003年前三季度生产资料价格上涨接近7%.另一方面社会最终消费始终还没走出通货紧缩状态，社会消费零售总额增长一直徘徊在8%-9%之间，居民消费物指数虽然摆脱了2002年连续10个月的负增长，但上涨幅度没超过1%，2003年1-10月消费物指数上涨0.8%.指标的背离反映出结构性矛盾已十分突出，经济运行的传导机制存在严重障碍。改革开放以来，中国一直习惯于利用经济高速增长来自动解决供给与需求、投资与消费、增长与就业的矛盾。现在看来这种政策已经出现失灵，增长一旦放缓结构性矛盾仍然会更突出地暴露出来。这种变化的背后包含着怎样的体制性约束？投资扩张与积极财政政策是否有关系？消费疲软作为两个现象中的共同问题反映了什么样的深层矛盾？进一步讲，两个现象发生在同一阶段，它们之间是否存在着相互联系和共同的制约因素？
本文认为这两个突出的经济现象之间是有内在联系的。1998年以来的积极财政政策及其结果始终是分析当前经济运行的一个基本背景，经济转轨是分析二者之间内在关系的总背景，体制性约束是进行观点归结的落脚点。解释这种联系和结果需要理解西方现代财政政策的作用机理、我国积极财政政策实施的体制环境、实际作用和后续影响，在这一分析过程中会自然形成对当前经济失衡原因的基本认识。
二、经济转轨与财政政策工具性效果不足
评价中国财政政策有效性的最好方式，是分析被调控对象的特殊性，看看实际经济运行的特征及出现的问题，是否符合凯恩斯政策原理的一般性描述。
（一）西方现代财政政策的内涵
西方现代财政政策（又称凯恩斯政策），主要用于解决有效需求不足导致的短期非均衡问题。根据市场经济的一般原理，在简化的假设下，任何实际产出的生产总会创造出同样数量的可支配收入，当收入没有全部用于消费而是一部分用于储蓄时，我们就说收入一支出的恒等式中出现了“储蓄漏损”；与此对应的是产出也并不全都是用于消费，还包括企业部门购买的资本品，它正好是收入一支出流中的一种“投资注入”，因此储蓄一投资机制决定着国内生产总值能否达到均衡，经济能否保持稳定地自主增长。
在“[总收入]→[总消费+（总储蓄→总投资）]→[总产出]→[总收入]……”的产出循环中，总消费+（总储蓄→总投资）是一个关键环节，市场机制的需求约束特征在此表现为两个方面：一是消费倾向过低、当期消费需求不足导致总收入中用于储蓄的部分增长过快；二是预期最终需求不足导致投资意愿过弱，大量储蓄从经济运行系统中“漏损”后不能实现正常的“注入”，转化为投资需求。这两种情况的分别出现或同时出现都会导致经济增长失速、市场不稳定和萎缩。针对这种情况，凯恩斯政策主张通过政府支出的扩大吸纳“漏损”的储蓄，补充民间投资需求的不足，将总需求拉回到正常水平。这里政策的效果集中在投资乘数上，而乘数的关键是新增投资所直接引起的收入能以多大比例增加消费。消费是一切问题的核心。
由于边际消费倾向的存在，市场本身无力自行调节，必须由政府进行干预。同时由于消费倾向的相对稳定，消费需求也相对稳定。因此应对危机最有效的办法是政府通过财政政策增加投资需求，使总需求与总供给的均衡达到充分就业的均衡，市场机制得以重新恢复。财政政策实施效果的核心在于消费倾向，其政策传导过程表现为财政政策手段→收入分配变化→社会总需求改变→财政政策目标实现。这种对策具有两个基本特征：（1）它是市场经济高度发达的产物，市场机制本身的成熟程度和运行效率既是问题产生的原因，也是财政政策工具性效应发挥的前提；（2）其政策目标是消除市场机制运行的周期性障碍，启动经济自主增长机制恢复，即存在“财政政策调节→充分就业均衡实现→ 市场机制恢复”的内在机理。因此财政政策的实施必然具有短期的、周期性特征，其实施的方向则是反周期的。
在高度发达的市场经济中，有效需求不足是市场机制内生的矛盾，会周期性地激化。财政政策的运用既是市场机制周期性危机的要求，同时财政政策的效果又以市场机制的既有效率为条件。因此，发达的市场经济是财政政策产生和有效的隐含前提，财政政策能否启动市场机制恢复，能否在短期内顺利退出这两个基本点，正是由此得出的。
（二）转轨仍是中国经济运行的重要约束条件
1978年改革开放以来，中国经济转轨和经济运行在20世纪90年代中期发生了一次重大转折，即初步完成了改革旧体制的任务，建立了市场经济体制的基本框架。这个转折点从政治决策的角度考察，以1992年中共十四大确定建立社会主义市场经济体制改革目标为标志；从经济运行状态的实际变化考察，则是随着短缺现象逐步消失在1996年以后才明显反映出来的。
传统计划体制下的经济运行被定义为资源约束型的，短缺是经济运行的基本特征，并被不断地再生产出来。1978年中国进行经济体制改革以后，开始逐步打破原来的经济运行机制，其中主要的手段是通过计划放权、财政让利使政府的计划权力受到限制和分解，国家财力向企业和家庭部门转移。原有资源配置格局的打破，一方面使旧体制下供给的低效率受到遏制，一方面使民间资本增大，储蓄的增加和企业自主权的扩大促成市场化的储蓄— 投资转化机制逐渐形成。加上对旧体制下大量闲置的各种设备的利用、对短缺压抑下需求的释放，经济增长在短期内被迅速拉动起来。由于中国市场容量很大，这种投资拉动增长的方式持续了近20年。直到1996年上半年全国主要商品监测显示供求平衡的商品占89.4%、供过于求的商品占5.3%、供不应求的商品只占3%.1998年下半年开始全部处于供过于求和供求基本平衡状态，其中供过于求的商品占33.8%.社会供求从总量上已基本实现平衡，这种增长方式才算结束。伴随着国民经济的快速增长和市场供求机制的形成，改革前和改革初期随处可见的票证供应、排队等候、强制替代、“瓶颈”等短缺现象基本消失，经济运行越来越受到有效需求的约束。经济运行状态的变化意味着经济制度和经济体制已经发生了深刻变革。用短缺状况检验改革进展程度，改革已在很多领域取得成功，市场机制已经在大部分领域发挥着资源配置的基础性作用。据世界银行测算，从1979—1995年中国潜在的经济增长率为9.1%，其中46%来自资源配置效率的提高，这是制度改革的结果，也证实了上述分析的合理性。
但是这次重大转折并不意味着转轨已经完成，以后经济运行中出现的一切问题都可以完全按市场的一般规则进行分析和应对。从实际感受来判断，市场化程度的加深，经济运行状态从资源约束到需求约束、从短缺到过剩的变化体现为一个渐变的过程。推动这种渐变的路径选择、实施步骤以及市场运行机制从无到有、从低效率到更有效率的运转，也必然是政府主导下的一个渐进过程。从政府推进改革的总体设计来看，中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标；中共十六大提出到 2020年建成完善的市场经济体制，完成经济转轨的战略目标。这就意味着其间的20多年都将是市场经济体制的完善过程。目前只能属于转轨的部分质变阶段，是转轨途中的一种过渡状态。在此期间，制约经济运行的矛盾既有市场机制下的一般矛盾，也有转轨过程中的特殊矛盾，其中后者对经济运行的制约更具深刻性。在市场化总体程度已得到实质性提升，而市场化结构性不均衡问题突出的背景下，经济运行必然要经历一个供给总量基本平衡甚至供给长期过剩，而供求结构性失衡矛盾尖锐的时期。由于这一时期的经济运行既有别于传统体制下和体制变革前期的全面短缺状态，又有别于成熟市场经济条件下的需求约束状态，有学者将其定义为“后短缺时期”。低收入水平的供给相对过剩取代短缺成为经济运行的常态。
（三）结构性问题成为市场机制运行的直接制约因素
由于渐进转轨策略的局限，结构性问题在这一阶段因累积而激化，制约着市场配置效率的进一步提升。概括起来有三个方面的突出压力：
1.渐进改革所形成的市场化程度不均衡和市场效率不均衡，使初步建立的市场机制出现运行不畅和低效率。用市场化水平作简单考察，产品市场内部的市场化次序表现为：农产品市场化程度高于工业品市场化程度，工业品市场化程度高于服务产品的市场化程度。要素市场内部的市场化次序表现为：劳动力市场化程度高于土地市场化程度，土地市场化程度高于资本市场化程度。总体而官，产品的市场化程度高于生产要素的市场化程度。这种不均衡意味着，由于市场效率实现程度的差异，最终消费品将首先出现买方市场的特征，而要素交易、供给调节方面将出现市场反馈不全面和低效率的局面。政府对市场的适应程度较低，则意味着政府对企业进行行政性干预的能力仍然很强，政策的传导机制还具有很强的传统计划体制的特征，如投融资体制方面。体制的结构性矛盾决定了经济运行中结构问题的普遍存在。
2.后续的转轨安排使总供求均衡经常性的低于充分就业水平下的均衡。中后期的改革进入攻坚阶段，由于各种风险不断增强，民众的不安全感和支出预期在加剧，普遍会根据体制变动的预期对消费需求做出不同程度的压抑。以20世纪90年代中期的转折来划分阶段，在这之前的近20年中，政府的主要目标是下放传统计划经济体制下被集中控制的权力和利益，随着权力配置资源模式的被突破，相应的利益分配和索取的权利也被分解到更多的主体身上。微观经济获得了少有的活力，经济增长与体制转轨也因此而获得了持续的推动。在这之后的过程中，政府改革的主要目标开始转向集中下放传统计划经济体制下的各种责任，为市场机制的运行扫清障碍。比如包括职工下岗、养老、医疗在内的社会保障的责任，比如职工住房、子女教育的责任。这些责任不放下去，国有企业的问题就无法解决，银行的不良资产还会增加，一些竞争性商品与服务就仍然要靠公共部门以较低的效率来提供，计划应该进一步退出的领域不能彻底退出，市场作为资源配置基础方式的功能就不能进一步完善。这种下放对经济增长和体制转轨而言，意味着政府、企业、家庭三者之间一次新的利益关系调整。与前一阶段相比，利益调整的方向可能会是逆向的，至少是复杂的。此外，市场开放度提高也使国外不确定因素的影响更为直接。
3.供求的结构性矛盾更为突出。供给方面，产权改革滞后导致企业产品结构、行业结构、产业结构的自我调节能力不足。过去重复建设、无效供给的状况仍然存在。无效增长、低增长加剧了生产能力的过剩。其中主要的问题是国有经济部分的调整和国有企业的改革滞后，社会资源的动员和配置还不同程度地受制于体制转轨不完全和市场规则不完全的制约，产生了产业结构偏差对经济增长的制约等问题。需求方面，日益严重的收入两极分化，导致消费的两极分化和消费链的中断。有消费能力无消费需求和有消费需求无消费能力的问题十分突出，城乡之间、地域之间、行业之间等形成的最终消费能力差异十分明显。1998年最终消费对GDP 的贡献率为33.1%，其中占全国人口70%以上的农村居民消费的贡献率仅为15.8%，而且比1980年的24.8%下降了9个百分点，当时预测中国城乡之间至少存在着15年的消费断层。由于农村居民的消费仍基本停留在以生存性为主的水平，一些生命周期本应较长的耐用消费品在城镇推出后，还未出现普及趋势，很快就出现低水平的饱和特征。供给结构与需求结构的严重扭曲，限制了我国市场规模的扩大，制约了经济增长质量和效益的提高，也影响到经济发展的可持续能力。
处在目前转轨条件下的市场经济体制具有两个方面的内涵：一方面经济运行的基本特征是市场的，市场机制的主导作用与市场失灵会同时存在于经济运行中，与之适应的政府与市场关系的基本框架也将逐步形成，政府将逐步学会按需求约束的特征来调控经济。另一方面，由于经济转轨并未完成，市场机制的效率必将受制于传统体制下各种遗留问题的解决程度。市场化的总体进展可能同时伴随着一些局部矛盾的激化。这些矛盾的外部表象是市场运行的受阻和不畅，而矛盾产生的原因则是传统体制因素的制约。某些局部矛盾激化的程度可能比市场机制的周期性失灵更加严重。这就从根本上决定了1998年以来积极财政政策虽然更趋于市场经济下的通行做法，但其应对的问题既不同于成熟市场经济中一般的周期性矛盾，也不是计划体制下的紧缩—扩张问题。
（四）财政政策工具性效果不足的必然出现
这里提出的财政政策工具性效果是相对于政府直接投资的产出效果而言。工具性效果不足，是指在转轨经济条件下，试图通过符合凯恩斯政策原理的财政政策调控并启动消费、实现经济自主增长是很难的。
1998年以来我国经济运行中的突出矛盾虽然也表现为总需求尤其是消费需求的不足，但其体制背景不是发达的市场机制，而是转轨条件下的市场机制，这种差异决定了有效需求不足的性质和财政政策的效果。实际经济运行中至少有三个方面的问题难以用一般的短期非均衡矛盾解释：第一，为什么我们刚刚告别短缺、进入以市场配置资源为主的运行状态，总体上还处在较低的市场发展阶段，就会碰到严重的有效需求不足？为什么我们刚刚解决温饱问题、实现总体意义的小康，整体上还处在较低的发展水平上，老百姓就不敢花钱、反而拼命攒钱？第二，1992年以来我国的GDP 增长从14.2%单边下滑，至今已持续10年。各种指标持续走低是短周期波动解释不了的。第三，随着时间的推移，为什么我们一面给予财政政策积极的评价，一面却不得不面对投资—消费、总供给一总需求之间的严重失衡，不得不面对经济运行中日益激化的结构性矛盾？
在实际应对中，我们虽然按照凯恩斯政策原理一直试图以大面积、大幅度增加收入来提高居民消费能力、改变消费预期，改善收入中的消费—储蓄结构；以连续、大量的政府投资来维持较高的投资水平、吸引民间投资，打通储蓄—投资障碍，但经济运行却一直无法摆脱消费难以启动、内需难以扩大的制约。政府投资带来的收入效应没有明显改变消费预期和消费倾向，而是更多地转化为储蓄的增加，成为下一次扩大投资的压力，使经济运行中的储蓄—投资机制进一步失衡。从评价财政政策效应的重要指标投资乘数来看，扩张性效果也一直呈下降趋势，表明政策的工具性作用不足。最终结果必然是政府投资无法疏导市场机制的传导障碍，进而形成了政府投资→经济增长→政府投资→经济增长的直接外部推动式的经济运行特征。这种情况表明我国的积极财政政策并未产生凯恩斯政策预期的作用机理与传导效果。就启动经济自主增长机制恢复而言，这一政策的工具性效果严重不足。
既然目前的体制成熟程度和经济发展阶段还不足以使“财政政策→经济运行→市场机制”之间产生西方理论描述的内在机理与前提，积极财政政策就不具有一般性的反周期调节性质。当前经济运行中出现的有效需求不足等问题，就主要不是市场机制内生的矛盾所引起，而应该是外部因素制约市场机制效率发挥的结果。至此，关于经济运行中的有效需求不足等问题，我们就可以根据体制前提的不同提出两种解释：一种是成熟市场机制下一般的周期性原因造成的，是市场机制的短期非均衡问题，即市场机制导致的经济运行失衡。这种情况下可以通过财政政策弥补市场机制缺陷，消除经济运行中的障碍，从而恢复均衡和经济自主增长。另一种是转轨过程中的体制性原因导致的，是市场机制不成熟、不完善问题。这些问题总体上表现为初步建立市场经济体制基本框架后市场机制的运行不畅，是体制性制约使现有的消费倾向、消费水平不能适应市场机制框架的要求。财政政策可以在一定阶段起到维持经济增长和稳定的作用，但无力消除这些体制性原因对经济自主增长机制的制约。仅就“财政政策一经济运行”的关系来看，不同体制条件下的效果也是不一样的，凯恩斯政策主要体现为一种传导功能，作用于市场机制内部，是一种工具性使用。我国目前的积极财政则更多地体现为对经济增长的直接贡献，具有一般经济主体的行为特征和产出效果。与凯恩斯政策的隐含前提相比，我们的体制环境不仅不同，而且处于变动中，具有相当的不稳定性。在转轨经济条件下，指望通过财政政策启动消费和市场机制是很难见效的。
的积极财政则更多地体现为对经济增长的直接贡献，具有一般经济主体的行为特征和产出效果。与凯恩斯政策的隐含前提相比，我们的体制环境不仅不同，而且处于变动中，具有相当的不稳定性。在转轨经济条件下，指望通过财政政策启动消费和市场机制是很难见效的。
三、市场机制运行的障碍：消费的体制性压抑
按照凯恩斯政策原理，应对有效需求不足、启动经济自主增长的关键是投资乘数，即边际消费倾向。边际消费倾向的变动取决于居民收支预期和收入差距的状况。以下我们就来具体考察这两个关键条件如何受到体制性约束，从而导致财政政策工具性效果不足。
（一）传统体制下的“社会契约”无法通过市场化过程出清
在传统计划经济体制下，为了实现快速工业化和经济增长的目标，政府与公众之间相应形成了一系列的社会契约。这些契约一方面要求公众必须忍受工业化和经济增长带来的消费利益的牺牲，以使积累保持在较高水平；另一方面则通过统一标准将较低价格的福利和社会保障安排于企业或单位中。改革开始后，随着价格的市场化、企业产权制度改革的推进，福利性公共品的供给价格必然逐步提高、成本逐渐外部化，顺利解除这一部分福利性公共契约是计划到市场转轨最终完成的前提。
从转轨的实践路径来看，“休克疗法”将转轨成本随同产权私有化过程一并抛向社会，试图将原来计划体制下政府与公众之间形成的“社会契约”通过市场化一次性解除。其巨大代价是改革一开始就会出现剧烈的经济社会动荡，由此所造成的对生产的破坏和债务危机较长时期难以消除。渐进改革虽然避免了“休克疗法”造成的严重问题，但当期必须支付的价格改革补贴和延期支付的与产权改革等相关的成本，却继续由政府承担着。已有的实践表明，旧的“社会契约”事实上无法通过市场化过程出清（Clearing），即使选择激进改革的国家，只要政府是负责任的，在解除“社会契约”的某些问题上也仍然不得不采取较为渐进的方式来过渡，政府必然是解决这些历史债务的最终负债人。因此20世纪90年代中期中国开始的第二阶段改革，其挑战性被认为在某种程度上不亚于20年前，转轨的速度将决定未来支出负担的规模。转轨成本的消化将形成对这一阶段经济运行和市场机制的基本制约，而这一过程中的成本支付方式无非两条：（1）一部分转化为家庭部门的个人支出；（2）一部分转化为财政必须承担的公共服务项目支出。比如原来体制下全民范围都享受到的教育之类的补贴，不论结构如何调整，一部分支出仍然要由财政来负担，一部分则转移给家庭迫使居民以增加储蓄、缩减即期消费来应对。前者成为财政经常性支出中不断增长的一个大项，后者与其他预期支出一起改变着居民的长期预期和消费倾向，总体上都将使市场机制的传导在消费环节发生障碍。
（二）发展战略与转轨次序导致的多“二元结构”无法在短期内自动消除
中国20多年改革与发展的成就来自于让一部分人先富起来的战略——渐进改革所带来的结构性变动。即在非均衡条件下（如要素市场分割等）通过结构调整使资源转移和进行再配置，实现效率的提高和对经济增长的刺激④。但是也正是由于这样的路径选择，在效率增进的同时，非平衡的发展战略导致了比改革初始状态大得多、也比一般市场经济国家大得多的两极分化。仅用传统“二元结构”（DualStructure ）还不足以解释问题的复杂性和特殊性，也不足以解释差距何以会拉得如此大。
准确地讲，中国贫富差距之所以形成长期拉大的趋势，是转轨与发展双重作用下的多“二元结构”的结果。一方面传统的城乡“二元结构”在计划控制资源能力逐渐削减、市场配置资源能力逐渐增强的转轨过程中发生了多元变异，除了城乡差距拉大以外，还出现了城与城、乡与乡之间的差距拉大问题。城乡居民收入比（以农村为1，下同）1995年为2.71：1，2002年扩大到3.11：1.收入差距拉大直接导致城乡居民消费差距拉大。不仅如此，农村居民内部的收入增长也很不平衡。以20%低收入农户消费水平与全国平均水平比较，2000年最低收入组农村居民人均生活消费支出为977元，只相当于全国平均水平的58.5%.
另一方面政府主导、渐进改革路径下的非均衡发展，不断衍生出与经济转轨进程相联系的新的“二元结构”。在近20余年的体制改革进程中，从市场广泛化和深化来看，表现为产品市场化→生产资料市场化→金融市场化的市场逐步启动和放开的过程，而在这三大部分市场化的内部，也存在一定的次序，例如产品市场化，就有日用消费品市场化→耐用消费品市场化等分过程。体制变动导致的利益转移形成了非正常的收入分化。这种“体制性收益”和“体制性损失”，反映了体制变动过程中各人因所处地域、产业、岗位、人际关系等不同，改革的步骤与方式不同，避免社会震荡的保障机制和缓冲机制不同，在改革的各个阶段里发生的收入分配差异与既有财富转移。处在不同改革次序上的家庭部门之间，有的轻易就获得了转移性收益，有的没有获得这种收益的机会，甚至失去了既有的收益，也就负担了体制转嫁的损失。类似的变动过程中，显然还伴随着大量由于法律不完善、监督缺位、运作不规范、体制性资源滥用所导致的“衍生性”收益畸高者与损失畸高者。这种因既有财富占有格局变动导致的收入分化，加上以效率优先、鼓励一部分人先富起来所拉开的收入差距，必然导致社会阶层的分化和“畸高收入阶层”与“畸低收入阶层”的逆向分离。多“二元结构”在经济转轨的不同阶段衍生、博弈、固化，使收入差距呈现一种全面扩大的态势，导致居民边际消费倾向降低，加剧了有效需求不足的程度。
（三）由上述两个原因导致的体制性后果：储蓄的过量漏损与消费环节的脆弱性
受既有认识框架的限制，储蓄的过量漏损问题一直未从体制性约束的角度得到重视。20世纪90年代中期以来，随着市场机制的逐步确立，以及传统体制因素对需求的明显制约，投资、消费膨胀的内在动力已明显不足。“九五”期间，全社会固定资产投资增速为11.2%，城乡居民储蓄存款的增速为17.3%，储蓄增速比投资增速高5.1个百分点。国内储蓄未能充分转化为实际投资，表明经济增长中存在严重的投资压抑。2002年上述两项指标分别为16.1%和 17.8%，投资与储蓄差距缩小源于国有投资的迅速增长，但居民可支配收入仅增长10%，表明储蓄增量不仅来自于居民增收，还有相当一部分来自居民的“超储蓄”。储蓄的过量漏损意味着平均消费倾向的长期下降和民间投资意愿的不足。
储蓄过量漏损的原因在于居民边际消费倾向不足，而制约消费的正是前面提出的转轨过程中的两个特殊的体制性因素。解除旧的“社会契约”所引发的储蓄漏损主要是总量上的，表现为储蓄构成中预防性动机增强导致的边际储蓄倾向上升。在近年的历次居民存款动机调查中，教育支出、养老支出所占比重最大。多“二元结构”所导致的储蓄过量漏损主要是结构性的，表现为不同收入群体潜在消费能力差异导致的有效需求总水平不足。2000 年与1995年相比，从最低到最高收入分五个档次的家庭收入名义增长率分别为22.3%、31%、37.6%、44.9%、51.1%、56.4%和 61.9%.其中中低收入户收入占总收入的比重一直呈下降趋势；而10%最低收入家庭与10%最高收入家庭收入差距由3.7倍扩大到5倍。这样的收入结构和储蓄结构使大多数人并不具备扩大消费的能力。
当消费的总体性制约和结构性制约交织在一起时，收入增长的结果必然是储蓄倾向的强化，是消费一储蓄结构的不合理和储蓄一投资转化的不畅。消费环节成为整个市场机制传导链条上的“瓶颈”，使积极财政无法实现预期的扩张和传导。近年来以扩大投资需求拉动内需虽然有一定效果，但投资率也由1997年的33.5%攀升至2002年的42%以上，已经影响到国民收入分配的宏观比例和经济的长期稳定。消费环节的这种脆弱性反映了市场机制的不健全，其实质是转轨过程中传统体制因素和过渡性因素在制约着市场效率的发挥。由此判断反推的结论是：由于改革尚在过程中，市场机制的不完善决定了积极财政政策效果的有限性和困境，财政政策只能作为弥补GDP 增长缺口的次优选择。防止经济失速、防范财政风险的治本之策必须是进一步推进各个方面、各个层次的改革。
四、财政政策的一种后果：对投资体制性冲动的强化
1998年以来的积极财政政策以大量发行建设国债和政府投资的扩张为基本特征，通过政府直接投资弥补最终消费、净出口和资本形成下降留下的需求缺口。并且由于前述的体制性约束导致的消费压抑，积极财政政策作用于市场机制传导的工具性效果并不明显，更主要的是以直接产出效果来保持经济增长的速度。这样的体制背景决定了政府投资对这一阶段的经济运行具有举足轻重的作用。同时，同样由于体制性约束导致的对民间投资的拉动效果不足，政府投资的行政性拉动成为一种必不可少的替代措施。这种特征的拉动可明显划分为两个阶段。第一阶段从1998年到2002年上半年，主要是以中央政府为主导的直接投资拉动，连续发行国债和增加预算内投资是主要的方式。为了提高乘数效果和拉动作用，这些资金在使用上采取了配套和“捆绑”的政策，国债资金与银行新增贷款、地方资金的配套比例大致为1：1：1.另外还通过补充和增加建设项目资本金，以扩大对银行贷款的需求；调整税收政策以加大出口导向的力度。在此期间，全社会固定资产投资总额中国家预算内资金所占比重大幅提高，从1996年的2.7%迅速上升到2002年的7.3%；国债资金占全社会固定资产投资的比重也始终保持在较高水平，2000年达到4.6%.
尽管如此，由于整个经济运行的通缩程度较为严重，民间投资增长缓慢，国债资金的拉动作用既不可或缺，又显得十分吃力，经济运行很不稳定。1998—2002年国债资金占当年新增固定资产投资的比重分别为28.9%、75.9%、54.3%、 34.9%、23.9%，其比重和波动幅度都反映了这种特征。
第二阶段从2002年下半年开始，主要是以地方政府为主导的普遍的投资扩张，信贷膨胀和外资猛增是主要的方式。与前一阶段不同的是，由于高收入群体消费升级的基本完成，以汽车、住宅等高档消费品为特征的需求大幅增长，从 2002年下半年开始自发性的投资需求得到持续回升。在此背景和前一阶段政府投资行政性拉动的惯性作用下，中央政府投资增幅持续下降，并已出现负增长，地方政府投资增幅则迅速上升。2003年前三季度中央政府进行的固定资产项目投资额同比分别下降了7.0%、7.7%、14.0%，但地方政府的投资额同比分别达到41.5%、41.5%、39.7%.
出现政府主导型投资由第一阶段向第二阶段转化的原因，首先是传统体制下的投资冲动在特定条件下受到了刺激。1996年实行“软着陆”以后，经济过热迅速降了下来，但盲目扩张的投资机制并未从体制上消除。积极财政政策的连续实施和现行的流转税为主体分享的税收体制再次强化了政府投资行为，强化了地方对增长速度的记忆和追求。地方政府运用行政手段分指标、下任务，基础设施建设和城市建设中的超前行为，工商注册、土地批租、税收政策等方面的竞相优惠和违规审批等冲动开始扩张。在投融资体制改革尚未到位，投资的微观约束机制和宏观管理体系不健全的情况下，这种地方发展的冲动转化为简单的投资冲动并直接导致投资过热。目前出现过热的项目大都与各地发展“支柱产业”、“经营城市”、“形象工程”、“政绩工程”的冲动有关。
政府主导下的投资增长必然导致非市场约束的过度投资和重复建设，这与市场经济体制下的实现危机有着本质区别。同时，与传统计划体制下投资饥渴和预算软约束不同的是，这次发生在转轨背景下的政府投资冲动，是在市场经济体制基本框架已经确立，政府管理经济职能和投融资体制改革又远未完善的情况下进行的，因此投资冲动启动后就不再直接以政府、以预算内资金增长来体现，而主要表现为民营、外资等企业投资和银行信贷资金的扩张（参见图3），但这些投资行为和项目都与政府的发展目标和意图紧紧相连。一些投资或者没有产权约束，或者资源通过非市场化途径获得（如土地批租环节的问题），本身并不反映市场价格。
微观方面制度性的国有企业退出壁垒构成了投资冲动的另一个重要变量。政府与国有企业的关系由短缺经济时期投资扩张的预算软约束，演变为“后短缺时期”的弱淘汰机制和高退出壁垒。由于国有企业退出仍主要由政府决定，传统体制下的政府投资冲动的预算软约束很容易转化为转轨经济中的企业信贷扩张的软约束。在总需求因某种原因降低时，该淘汰而未被淘汰的国有企业需要有一定的市场份额来证明自己存在的必要性，盈利与否变得并不重要，削价以获取市场份额的过度竞争越演越烈。而在某些领域的需求转旺时，政府行为的诱导又很容易使企业选择在原有的结构和水平上迅速扩张。
由于这样一种转化，我们看到，虽然国债资金和国家预算内资金对投资和经济运行的影响力已经下降，甚至在使用方向的不断调整中逐渐变得微不足道，但政府主导型的投资冲动却在地方普遍形成了。这种冲动是体制性的，事实上与积极财政政策是否退出已没有太大关系。进步讲，积极财政政策是否退出并不能从根本上改变现阶段的经济运行状况。
五、结语一：关于当前经济运行失衡的看法
中国经济在进入市场机制框架建立的转轨阶段后，就一直存在着较为严重的失衡问题，集中表现为投资一消费、总供给一总需求的断裂。这种失衡是传统体制性因素对投资和消费实施的逆向推动作用的结果。1998年以来积极财政政策通过直接的产出效果保持了总量上的平衡，但并未使结构性失衡问题得到缓解，反而在某种程度上强化了失衡的体制性根源。因此新一轮经济增长刚一启动就遇到了严重的结构性障碍。失衡意味着市场经济运行存在着系统性、整体性风险。本文关于经济失衡的主要结论如下：
（1）新一轮经济增长的过度提速主要由投资增长引起，地方政府主导的体制性投资过热起着主导作用。其实质是传统体制下投资冲动与饥渴在市场机制不健全条件下的变异。由于投资—消费的体制性制约阻碍了价格的传导，这种过热没有直接通过消费、通过实体经济反映，而是表现为固定资产价格的持续上涨。因此投资品的价格上涨并不反映投资—消费关系和最终需求的变动。其实质是经济运行并没有走入良性增长和自主增长，长期需求不足的体制性原因仍然存在，通缩阴影可能成为经济运行的常态。（2）与改革开放以来1984—1985、1987—1988、1992—1993年三次过热不同，新一轮增长加速伴随着突出的体制性矛盾。由投资的体制性冲动而形成的通货膨胀压力，由消费的体制性压抑而形成的通货紧缩压力，使得经济运行的结构性失衡非常严重，我们已很难像改革前半期那样简单地通过GDP 增长来自动增加就业、保持社会稳定。（3）少数高收入群体消费升级对经济增长的拉动作用不容忽视，正如当年城市居民家用电器消费拉动下形成的1984—1988年GDP 超过15%的增长速度。但是这一次拉动进一步缩小到城市中一小部分高收入群体，这种收入增长和消费提升将使长期增长很难持续，社会容易发生断裂，是与全面建设小康和社会主义制度相悖的。（4）当前经济运行的失衡问题从本质上说不是政策的产物，而是体制性约束的结果。但是一项政策的实施可能使问题的严重程度发生变化，也可能掩盖问题或延缓对问题的认识和解决。对决策者而言，不应将失衡原因过多归咎于积极财政政策，政策的退出可以有助于问题的解决，但根本的还是要消除体制性障碍。另外宏观调控政策的主要目标是总量平衡、稳定增长等，是通过需求管理来平衡总供求关系，并不具有解决体制性问题的能力，只能为体制性问题的解决创造一个平稳的宏观环境。（5）消费需求的增加不仅是保证宏观经济持续增长的重要源泉，而且是促使经济内生性增长机制形成的关键。投资扩张可能拉动消费，但如果消费增长受到制约，投资扩张又受到推动，供给就会在短期内迅速创造出来，对物价下跌造成压力。地方政府的投资冲动可能加速这一过程，从而可能加速整体经济从过热向过剩的转化。
六、结语二：关于财政政策真实作用的看法
随着20世纪90年代中期市场经济体制基本框架的建立，仍然处在转轨途中的中国经济在实践和认识上都存在着如何判别经济运行的体制性约束与周期性约束问题。1998年以来政府投资对经济增长的直接贡献是明显的，但是寄希望于积极财政政策能够按照凯恩斯政策原理启动消费和经济自主增长，则缺乏理论前提。中国的积极财政实践表明，虽然经济中的矛盾是以市场机制运行不畅表现出来的，但制约市场效率的原因是传统体制性约束导致的市场机制不完善。我们只有从导致市场不完善的特殊体制性因素去分析，才能对财政政策实际可能起到的作用有一个理性的判断。
关于财政政策真实作用的主要结论如下：（1）当前经济运行中的失衡、失业等问题，其实质是经济转轨过程中的体制性现象，而不是市场经济运行中一般的周期性现象。由于不存在理论分析中的给定前提，传统宏观分析中的短期性政策无法解决这些问题。那种寄希望于通过财政政策，尤其是通过扩大国债投资，启动经济自主增长的观点是不正确的；（2）现阶段财政政策的主要作用是在一定程度上弥补了需求不足产生的增长缺口。如果这种需求不足可以被认定为主要是体制性原因导致的，那么财政政策实质上是在一定程度上弥补了近期制度性变革不足（制度贡献不足）产生的增长缺口。财政政策在总体上使经济增长保持相对稳定的状态，为进一步推进各项改革、消除体制性制约维持了一个相对宽松的环境和平稳的心态。从这一点看，财政政策功不可没。那种因为积极财政政策不能启动经济自主增长恢复，而否定财政政策作用的观点也是不正确的；（3）现阶段有效需求不足产生于体制性原因对市场机制的制约，其中主要是旧的“社会契约”和多“二元结构”问题，这两个原因从总量和结构方面导致储蓄发生持续的、体制性过量漏损，导致市场机制的不完善和低效率。解决这一问题的惟一途径是深化改革，消除制约市场机制运行的体制性约束；（4）由于需求不足的原因不是短期非均衡矛盾，在一定时期内政府支出的扩大将演变为经济增长贡献中一个必要的、有意义的常量，具有了内生性。恢复经济自主增长能力，必须借助外部力量的推动，即深化各个方面的体制改革。没有改革引导、配合的财政政策既会强化旧体制复归、结构矛盾，也会加深财政运行的体制矛盾和债务压力。因此，积极财政政策是否退出并不取决于财政政策的工具性效果，而是取决于改革推动市场机制完善的程度。