[关键词]乡镇债务 特征 风险 症结 对策
重视由乡镇债务引发的系列社会经济问题，特别是对基层政权正常运行、干群关系、社会稳定、构建和谐社会等带来的影响和危害，具有十分重大的理论和现实意义。
一、乡镇债务的特征
2002年以来，四川各地按照省委、省政府川委办[2002]5号和川办发[2003]19号文件精神，把化解乡镇债务纳入重要的工作议程，各级党政重视乡镇债务化解工作，进行了专门部署和安排，制定相关的政策和措施，锁定了债务基数，一些地方在化解债务方面取得了一定成效，但总体来看收效甚微。从2001年底至2004年底，随着新一轮经济增长及财政体制惯性运行、基础设施建设加速，四川乡镇债务呈现出快速增长态势，表现出以下特征：
1.从乡镇债务总量看，负债规模有增无减。我们曾以2001年底乡镇债务锁定数为基准，分别考察县乡负债变动情况。从县来看，由2001年底至2004年底总体增幅在10%～60%.仁寿县2001底锁定乡镇债务5.01亿元，到2004年底达到8亿元，增幅为59.6%.成都市龙泉驿区因土地补偿费、拆迁费按新标准与农民算账，仅此一项新增20亿元左右债务。2002年至2004年乡镇债务增幅也在14%～60%.岳池县天平镇2001年锁定债务为532万元，2005年3月底负债总额为832.61万元，增加300.61万元，增长57%.
2.从乡镇债务构成看，新旧负债交织并存，基础设施负债最重。四川乡镇债务中既有相当部分的旧债，又有不断产生的新债。2002年旧债中主要是“普六”和“普九”教育达标、基础设施建设、财税体制中税费解缴、合作基金会及政府机关运行负债。新债中主要是基础设施建设、项目配套及体制负债。据初步分析，四川乡村道路建设负债大致占40%，教育负债占25%，项目建设配套和财税体制负债20%，合作基金会负债和其它负债15%左右。2001年底仁寿县乡村负债5.01亿元，其中基金会负债1.18亿元，垫交税费0.49亿元，基础设施建设负债1.46亿元，“普六”、“普九”达标负债0.57亿元，政府运行负债0.26亿元，项目配套0.07亿元，广播电视0.04亿元，兴办农业投资0.27亿元，基础设施负债占总负债的30%左右。2004年底，该县乡村负债突破8亿元，其中基础设施建设欠债3亿元左右，占新增债务部分的50%以上。而以乡镇看，基础设施负债比重最大，教育负债时间最长。仁寿县文宫镇总负债1200万元中，有350万元是基础设施建设形成的，占30%.教育负债主体是1993年、1994年“普六”、“普九”达标升级中形成，距今都在10年以上。
3.从乡镇债务成因看，财力匮乏旧债难消，体制推动新债失控。四川多数地方还是属于“吃饭财政”，在搞建设、抓发展、保运行、保稳定中不断推动了负债规模扩大，同时安排财力化债基本无法办到。荣县2004年可用财力为4.68亿元，一般预算支出4.05亿元，其中人员支出和个人家庭补助支出达到2.9亿元，占一般预算支出的71.8%.剩余财力1.5亿左右又多属专项补助，实际可支配财力几乎没有。在旧债无力消化的同时，近3年来较大规模的基础设施建设，主要是乡村道路建设、城镇建设形成基础设施建设负债，成为新债的主体。荣县2002年、2003年县级净增债务1.55亿元，其中公路网化和荣威路改造债务就达到0.8亿元，占其净增债务的50%.大竹县交通和城建负债1.9亿元以上，占其总负债的30%.
体制性负债惯性增长，成为基层无力控制的源头。2001年底至2004年，因为财政税收分成体制和预算安排制度形成的体制性负债成为新增债务的主要原因，这在乡镇新增债务中尤为突出。税费改革前，税收入库空转垫交成为基层乡村两级债务的主要原因。大竹县2003年乡镇垫交税费1525万元，占其乡级收入的32%.税费改革后，下达工商税收任务在一些地方成为乡镇政府新债的又一源头。仁寿县2004年下达文宫镇工商税计划数为94.2万元，地税所直征50万元，镇政府要组织44.2万元工商税收入，该镇以枇杷等特色农业为主，生猪的实际税源只能实现10万元，另有30万元靠干部四处“买税”，税收成本大幅增高，仅此形成的债务在40万元左右。
现行预算制度将预算缺口朝下的做法，必然导致乡镇运行负债无法避免，而乡镇因管理失控导致的债务反而有明显改善。渠县涌兴镇2004年预算总收入298.9万元，而总支出358.7万元，缺口59.8万元，除人头工资外，该镇人平公用经费预算标准为行政1000元/人，事业700元/人，当年接待费3.4万元，较2002年的10万元大幅下降。机构过于庞大、供养人员过多，是目前乡镇运行困难、化债困难的另一重要原因。渠县一般预算收入2004年仅1.44亿元，而财政供养人员达2.88万人。同时，达标升级活动不断，目标考核又多又“硬”，由此负债面宽量大。目标考核到县、乡，多到二、三十项，几乎涵盖了所有部门工作，一票否决从最初的3票已扩大到7票，助推了基层的形象工程，成为新债动力。大竹县为结构调整、公路建设、“普九”、计生达标、村村通工程、卫生事业、民政优抚等形成的债务1.7亿元，占其2004年末总负债的61%.
二、乡镇债务的风险分析
四川乡镇债务面宽、量大，时间长，矛盾多，关系复杂，债务性质十分特殊，相当敏感，极易诱发社会经济问题，对此要有足够的认识。
1.债务主体的分散化、集团性。绝大多数乡镇债务形成时间长，偿债预期低，使债务的风险大大增强。调查中我们注意到，乡镇债务关系中出现了两个值得注意的变化：即债务主体由过去一般化乡级政府金融性负债和财政借款财政性负债为主，转变为乡村两级组织与基层乡镇干部、村社干部民间性负债为主；债权主体由过去较为单一的国家金融机构和财政部门转化为更为普遍的金融机构与私人或业主并存，并以私债为主的群体性负债，从而使债务关系复杂化、分散化。就四川情况看，乡村级干部借款垫支缴税费和政府支出大致占到乡村负债的30%～50%.岳池县天平镇村社干部借款垫债达到350.61万元，占该镇债务总额的43%，涉及干部286人。井研县有2085名村组干部垫交税费489.86万元；向社会各类私人借款涉及1834人，金额147.8万元；向2263名教师借款428万元；向25692名学生家长借款256.9万元；向乡镇干部借款1036人。全县共涉及个人和业主3.3万人。
2.时间周期上的敏感性、风险性。目前正在进行的乡镇机构改革中的债权债务关系往来归并的时段与偿债高峰期重叠，并与税费改革取消农业税及附加的政策安排时点上的交汇，不可避免形成时间周期上的共振。加之过高的债务额度与极差的偿债能力、过于分散的群体负债与相对集中的支付压力形成巨大的反差和矛盾，极易诱发不稳定事件。
3.新旧矛盾的多重性、交互性。农村税费改革后，农村仍存在一定程度的干群矛盾，而且在新的政策环境下产生的新矛盾和新问题与旧矛盾相互交织、相互强化，加大了化解债务的困难性和复杂性。已缴税费的农户与尾欠税费农户的矛盾；不收税费尾欠的政策安排与干部清偿垫交税费合理要求的矛盾；村社基层干部与乡镇党政上下之间的对立情绪日益加剧；土地承包经营权相对固化与要求获取土地经营权农户之间的矛盾等带来一系列的影响和危害，值得在化解债务中高度重视。
三、化解乡镇债务的症结
只有解剖和找准乡镇债务化解的深层次、体制性、关键性症结所在，才能全面、准确、客观把握债务性质、特征，才能拿出更加切实有力的化解措施、办法、途径。因此，必须全面客观分析当前乡镇债务的外部宏观经济环境和内在微观原因。
1.可用财力少，偿债空间十分有限。我们发现，一些地方通过挤压日常支出，借新账还旧账，强化管理控制等多种方式消化了部分旧账，但总体看乡镇可用财力少，维持运转难，凭借乡镇现实财力消化债务是不现实的。税费改革后乡镇税源主体仅为零星的工商税，政府自身运行都十分困难，消化债务就成了“无米之炊”。仁寿县珠加乡2003年乡级收入80万元，县财政直拨教师工资31.5万元，扣基金会利息5.6万元、广播经费1.8万元，乡上实际财力41万元，而发放工资等人头经费就需45万元。加上运转和维护稳定费用，缺口至少30万元～40万元。青神县白果乡2004年总收入123.6万元，而支出124.5万元，其中人员经费34.4万元，公用经费8.5万元，转移支付支出24.8万元，退耕还林56.8万元，当年赤字0.9万元，此外还欠村社干部务工及管理补助、新增人员经费。
2.发展偿债难、发展周期长与现实化债压力冲突明显。提倡从发展中化债应当是长期坚持的方向，但现有财力基础的局限性、经济发展的周期性，决定了乡镇依靠自身发展消化债务的困难。而就现实的债务压力，特别是敏感性债务较多情形下，消化债务必须依靠现实财力。此外，乡村现有债权质量差、有效性低，通过清理债权消化债务在一定范围内有一些作用，但总体上是无法解决根本问题的。
3.债务成因不一，既有经验局限性较大。从2001年底至2004年，各地在化解乡镇债务中也进行了努力和探索，较好地遏制了不良债务恶性膨胀势头，一些地方也摸索和总结了化债的办法和经验。但也只是治标之法，无治本之策。通江县2004年通过艰苦细致的工作，消化乡镇债务2.5亿元，并创新了管理体制，理清了债务关系，夯实了继续化债的基础，说明抓与不抓情况确实不一样。平昌县通过合并乡镇、裁减财政供养人员，从而减少支出，也取得了化债的初步成果。自贡市荣县推行财政管理体制改革，建立集中收付核算制度，采取财力向下倾斜、缺口向县级集中等一系列办法，从2002年至2003年化解债务1.79亿元，乡级债务净减少1.07亿元，但县级债务同时净增1.5亿元。大竹县2002年～2004年通过较大规模的资产处置等办法，化解债务1.84亿元，占2001年锁定债务的45.3%.这些办法和经验对化解乡镇债务具有较好的示范和借鉴作用。但同时我们应看到，这些办法和经验的适宜性差，有较大的局限性。通江县、平昌县化债中大部分是核减高利贷而形成的不实债务，划转上下之间的体制性债务。大竹县是地方财力较好的丘陵县，过去形成了大量的有效资产。荣县的化债更大意义上说是借新账还旧债，大量的、根本性的债务并没有化解。
4.政绩考核失范，化债办法带有明显的短期行为。乡镇债务化解必须一以贯之，坚持不懈。而实际情况是现官不理老债，新人不还旧账。干部对待债务化解缺乏全局观念，只顾眼前的思想较为普遍，因而使得本来艰难的乡村化债更为漫长。已有的化债措施立足于清收债权、变现资产、压缩支出等具有明显阶段性财力预期，潜力有限，化债后劲不足，从而使化债的措施更趋临时性、阶段性。在现行的财政体制运行推动下，由于财政支出的刚性增长与收入的不确定，不仅消化旧债无保障，而且加大了新债的控制压力。
四、化解乡镇债务的对策
1.化债要有心。不仅要有真心，而且要有决心。要坚持科学的发展观和正确的政绩观，正确处理改革、发展、稳定的关系，从构建和谐社会的大局出发，从维护稳定的全局出发，从又快又好地发展大局出发，高度重视此项工作，不能在困难面前无所作为、一筹莫展。只有思想重视，行动才能坚决，措施才会见效。
2.化债要有力。要树立化债就是政绩的观念， 实行化债优先。经济社会要发展，债务也要化解，正确处理发展与减债的辨证关系至关重要。在一定时期内无力化债，或欠债较多、化债不力的县（市、区）、乡（镇），原则上要停止辖区范围内政府投资新建公共项目，可支配资金要优先用于化债；必须新上的项目，要报上一级化债机构审批。同时，要调整政绩考评标准，引导干部树立正确的政绩观。要按照化债优先原则，根据债务轻重、化债潜力和难度，分别确定化债在党政和相关部门领导干部政绩考评中的不同权重。对化债得力的干部要优先提拔重用，反之则不予提拔或降级、调离，以鼓励领导干部努力化债。
3.化债要有法。既要严控新债，又要消减旧债；既要从体制上突破、支持，又要从管理上规范、行动。要采取增收、节支、收欠、承兑、核销、折卖、改制等逐步解决已欠债务，通过完善机制，强化债务管理制度，健全资产管理制度，完善干部考核、任用制度，改进项目投资管理办法，杜绝新增不良债务。同时，要分级分类化债。由于政策因素而形成的债务，应由制定、调整政策的政府部门承担并负责化解；各类建设项目投资缺口形成的乡镇债务，一律由建设的审批部门或业主负责化解。今后新增债务，亦应依此操作。此外，要积极争取中央支持，由中央财政通过转移支付对因农村道路建设和解决“普六”、“普九”、“危改”等形成负债一次性补助化解，对体制性债务通过年度转移支付逐年化解。对地方举债兴办生产性、事业性负债，由地方各级政府自行消化。
4.化债要有效。既要有短期见效的对策，又要有长期管用的制度。要完善目标考核，坚持权力与责任相统一的原则，确保乡镇履行职责的工作条件和手段。除维持乡级政权运转工作外，凡需增加乡（镇）债务和乡级政府无客观实际能力承担的工作内容，一律不再纳入目标考核范围，以免“买税”、垫支交税等事件继续发生。同时，要深化体制改革。乡镇体制改革不应把乡级政府改为形同虚设的县级政府派驻办事处类机构，而更应健全其作为一级政府的功能。因此，已上划和未上划的县级政府部门下伸机构及相应人权、财权、事权，原则上都应留乡（镇），使乡级政府有权有责、管事做事。只有责权配套，才更有利于增强乡级政府统揽经济社会发展全局的能力，才更有利于通过发展增收，增强化债能力。要下决心以财政预算体制改革为突破口，赌死体制性负债源头，切实推动乡镇改革，深化用人制度改革，减少财政负担，节省财力，提高乡镇运行效率，扩大可用财力范围。