财政考核、制度租金榨取与乡镇债务

　　 内容提要：在我国，乡镇之所以背负沉重债务，主要原因是乡镇政府大量投资高风险项目。这种冒险的投资动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金，以此作为官位晋升或保住职位的赌注。而上级政府设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制是为了最大限度地榨取制度租金。乡镇主要负责人由上级政府考察任命，乡镇财政收支的基数和范围由上级财政确定。这些都成为上级政府控制和支配乡镇政府的权力基础。

　　关键词：乡镇债务、财政考核、制度租金

　　一、引言：乡镇为什么负债累累

　　经过20世纪80年代短暂的平静，乡村治理自90年代以来再度出现严重危机。除利用集体产权干预农户生产经营、撕毁承包合同、侵占农民土地外，一些乡村组织以各种方式对农民强征强收，以致引发干群关系对立、农民围攻乡镇干部甚至砸毁乡镇政府的事件时有发生。直到2002年中央政府全面推行农村税费改革、2004年大幅度降低农业税税率后，地方政府掠夺之手才暂时得以捆住，与农民的紧张关系才略有缓和。

　　本文讨论乡村治理中出现的另一危险现象，即沉重的乡镇负债问题。乡镇负债大部分是乡镇政府对银行、信用社和上级财政的欠款。由于其公有产权性质，银行和信用社没有激励追讨债务，资不抵债的乡镇政府仍在继续运行。这样，乡镇负债就不如农民负担问题引人注目。然而，乡镇负债暴露了乡镇政府滥用社会资源和政府信任、严重的短期化行为、以及上级政府可以向下级政府榨取租金等系列问题，成为说明当前政府管理体制存在着根本性缺陷的一个重要例证。而且，在目前中央政府关于化解乡村债务的政策尚未明朗的情况下，基层政府为消减债务可能侵犯农民利益、加剧干部腐败、激化社会矛盾（朱钢，2004）、甚至动摇土地承包经营责任制①。因此，乡镇债务会成为今后恶化政府与农民关系的潜流。

　　乡镇债务自20世纪90年代初开始形成，至90年代末期才引起关注。此时，相当部分乡镇因债务数额过于庞大而积重难返。在笔者调查的湖南桃源县，40个乡镇总计负债11.49亿元，平均每个乡镇负债2900万元。全县每个乡镇都负债，其中，负债1000万元以上的有23个，负债2000万元以上的有15个，乡镇负债最高的达10933万元。在本研究样本调查点，6个乡镇负债总额达22689.61万元，平均每个乡镇负债3781.6万元，相当于这6个乡镇平均财政收入396.23万元的9.54倍（见表1）。此外，孙自铎（2001）和祝保平（2001）在安徽的调查、邱运斌（2001）在湖南的调查、姜安荣（2001）在福建的调查、谢子平和王艳敏（2003）在江西吉、赣地区的调查都证实了乡镇负债的普遍性和严重性。

　　乡镇为什么负债累累？已有的调查将原因归之为乡镇政府盲目兴办乡镇企业、脱离实际投资公共项目、完成上级各项达标工程等（孙自铎，2001；邱运斌，2001），因为乡镇债务大部分源于集体企业亏损破产、道路水利建设及教育"双基"达标。在所调查的6乡镇中，乡镇债务也主要来自乡镇企业、与乡镇企业密切相关的合作基金会、以及教育达标工程（见表2）。问题是，事前，乡镇政府知道乡镇企业和合作基金会属高风险项目，上级政府指定的达标工程也注定得不偿失。在明知必将陷入债务泥潭的情况下，乡镇政府到底受何种动机驱使，仍要兴办这些高风险和低效率项目？

　　本文认为，乡镇之所以背负沉重债务，主要原因是乡镇政府大量投资高风险项目。这种冒险的投资动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金，以此晋升官位或保住职位。而上级政府设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制，是为了最大限度地榨取制度租金。乡镇主要负责人由上级政府考察任命，乡镇财政收支的基数和范围由上级财政确定。这些都成为上级政府控制和支配乡镇政府的权力基础。

　　本文接下来的内容是这样安排的。第二部分考察乡镇政府的性质，说明乡镇政府为什么容易受上级政府控制和支配；第三部分是模型，分析乡镇政府在财政考核下的投资行为、以及索取项目租金面临的约束条件；第四部分解释当制度租金存在时乡镇政府为什么更趋向于投资高风险项目、上级政府为何要榨取制度租金。同时，用已有的命题解释所调查的乡镇产生大量债务的主要原因；第五部分总结全文。


五、结论性评论

　　乡镇之所以负债累累是因为乡镇政府大量投资高风险项目。这种冒险的投资动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金，以此晋升官位或保住职位。上级政府设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制是为了最大限度地榨取制度租金。

　　乡镇主要负责人由上级政府考察任命，乡镇财政收支的基数和范围由上级财政确定。故此，乡镇政府必须服从上级政府的意志。乡镇负债只是财政考核体制弊端的一个方面，平摊特产税和屠宰税、虚报农民收入以多提"三提五统"、克扣教师工资、财政空转、买税卖税、财政造假等都是乡镇政府在财政高压下被迫采取的歪门斜道。

　　笔者不同意所谓乡镇负债是因为乡镇政府决策失误，盲目兴办乡镇企业和合作基金会的观点。

　　乡镇政府兴办乡镇企业和合作基金会的意图一开始就非常明显：尽可能多地获取财政收入，尽可能多地将贷款风险转移给银行和信用合作社。乡镇政府这种作法是为了攫取公有产权中的制度租金，与国有企业、其它各级政府的行为毫无二致。我们也不同意当前主流的、将乡镇财政问题归之为收入不足及财权事权划分不清的观点。收入不足、财权和事权划分不清只是问题的表象，试图以这两种思路来解决乡镇财政问题无异于缘木求鱼。因为首先，在社区居民缺乏表达公共品偏好渠道的情况下，我们无法知道公共品需求的高低及所需财政收入的多少；其次，在乡镇政府容易被上级政府管理和控制的制度环境下，单独讨论乡镇的财政收入没有意义；第三，在缺乏宪政和选举的制度保障下，尤其是上级政府掌管下级政府主要官员行政迁升的体制中，上下级政府之间的财权和事权永远划分不清楚。即使有形式上的划分，这种划分也是一种不可信承诺。

　　本文讨论的是乡镇债务，制度租金只列举了银行、信用社和合作基金会的金融租金，土地制度租金和管理农民的制度租金完全没有提及。土地制度租金是指，由于国家从法律上删除了农户对土地的所有权，并对农民交易土地的权利做严格限制。结果，基层政府和其它势力有借口侵占农民土地权利，农民在集体产权束缚下根本无力对抗外界对其土地的剥夺。管理农民的制度租金是指，由于农民没有选举基层政府的权利、没有表达自己偏好的渠道、没有监督地方政府行为的正常程序和手段，地方政府以父母官、农民集体利益代表自居，以提供公共品为由，高价向农民索取各种费用。农村税费改革和降低农业税税率政策推行后，加之中央政府主要领导人三令五申不许农民负担反弹、以及媒体和大众舆论的高度监督，地方政府榨取管理农民的制度租金的行为暂时得以收敛。但是，地方政府和有政府背景的部分商人一直在千方百计地剥夺农民土地、榨取土地制度租金，常见的做法便是兴办工业园、科技园、产业化、土地股份合作制等。这就说明，今后，部分农民的福利水平可能出现恶化，地方政府与农民的关系仍将处于紧张状态，农民权益和乡村治理仍将是中国政治、经济和社会的焦点问题。

　　本文将乡镇负债最终归之为上级政府即县（市）一级政府为榨取制度租金。县一级政府为什么要竭泽而渔？Qian and Weingast（1997）认为，中国渐进式改革成功的要点是采用了地方分权，形成了市场保护型联邦制。中央允许地方政府自主决策和实施财政包干制后，地方政府有激励投资基础设施以吸引资本（Qian and Roland ，1998），改革低效率的公有制企业（J in，Qian and Weingast，2001）。然而，我们调查发现，自20世纪90年代以来，中西部地区地方政府对经济的掠夺倾向明显强于保护和支持倾向。乡镇债务主要是20世纪90年代形成的，农民负担问题也在90年代最为突出。陈抗、Hillman 和顾清杨（2002）将地方政府这种掠夺行为归结为1994年实行的税制改革。认为分税制后，中央政府获得了大部分预算收入，地方政府失去了发展经济、涵养税源的积极性。通过收费、摊派、腐败等方式获取收入更加有利可图，结果，地方政府援助之手变成了掠夺之手。但是，不能忽视的另一方面是，20世纪90年代以来随着市场竞争加剧，中西部地区在技术、基础设施、政策环境等方面明显处于劣势，经济因此也就失去了活力。地方政府这种明显的掠夺行为到底是源于税收制度、市场竞争、还是体制固有的弊端，仍需我们进一步研究。