财政存款缴存管理存在“四难”亟待解决

　　

摘要：对金融机构财政存款缴存情况的监管是人民银行的一项重要工作内容。基层央行实施财政存款缴存管理存在的缴存范围界定难、调动金融机构积极性难、柜面审核难、监督检查及违规处罚难的“四难”问题，导致人民银行基层行难以有效杜绝商业银行漏缴、少缴财政存款现象的发生。为有效解决“四难”问题，应该在清理完善财政存款缴存的制度规定、提高财政存款管理的信息化程度、加强对财政存款缴存业务的检查监督等方面采取相应措施，规范财政存款缴存业务的操作与管理。
　　关键词：财政存款；缴存管理；难点问题；建议

　　一、引言
　　财政存款是中央银行基础货币的重要组成部分，因而财政存款的增减一定程度上影响货币供应量及货币供给结构的变化，加强财政存款管理对中央银行实施货币政策进行金融宏观调控具有重要作用。近年来，随着各地乡镇金库取消、财税库银联网业务的推广应用以及我国国债发行机制变革等，财政存款的资金来源、总量、划缴方式等已发生很大变化。由于相关制度规定不够完善或更新不及时，基层人行在实际操作中缺乏抓手，金融机构办理财政缴存款业务过程中少缴、漏缴、缓缴等不合规现象时有发生，并呈逐年上升趋势，影响了财政存款的足额回流，亟待解决。
　　二、财政存款缴存管理的“四难”
　　（一）缴存范围界定难
　　1.缴存范围的调整文件多，导致应纳入缴存范围的会计科目难界定。自1998年以来，人民银行多次对金融机构的财政存款缴存范围进行了调整，但在每次调整时只明确缴存科目的增加与减少，对金融机构应缴存的全部科目没有明确规定十几年来，每年调整缴存范围的文件不下六七个，使金融机构和基层央行会计人员在核对金融机构缴存范围时产生较多不便。
　　2.资金性质难判断，导致一般存款与财政存款难界定。按规定，财政预算外存款、地方财政库款等为财政存款。单位活期存款或财政性一般存款为一般性存款。由于这些资金均由财政部门集中管理，存款人名称均为财政部门，使金融机构难以判别其基本属性。由于地方财政在当地金融机构开设多个存款账户，大量资金在这些账户间频繁划转，更加大了金融机构有效区分的难度。
　　3.商业银行会计科目设置不统一规范，导致财政存款归并科目难界定。如对待报解款项工商银行使用“待报解中央预算收入”等5个科目核算，建设银行使用“待结算财政款项”科目进行核算，中国银行则使用“代结算财政款”科目进行核算。有的商业银行在一级科目下开设二级科目核算财政存款，而该一级科目为一般性存款科目；有的应缴存财政存款范围细化到二级科目，而部分商业银行在会计报表只反映一级科目余额，基层央行很难判断金融机构是否全科目缴存，是否占用挪用财政存款。
　　（二）调动金融机构积极性难
　　1.财政存款业务手续费偏低。按照中国人民银行规定，人民银行对财政存款划缴业务按全年日平均余额的万分之五计算手续费，此项规定执行至今未有变化[1]。目前年万分之五的收益率不仅远低于一年期贷款利率，甚至远低于超额存款准备金利率，也不足以补偿代理成本。为获得更多利益，实际中金融机构可能采取一些“变通”的做法。例如将财政收入中的非税收入、预算外收入不纳入“待结算财政款项”科目核算，而是纳入一般活期存款核算。
　　2.待结算财政存款纳入缴存范围存在缴存和缴库冲突，造成金融机构垫付资金。根据《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》规定，待报解财政款项发生额必须于当日或次日上午报解人民银行国家金库；而按现行财政存款缴存制度规定，在旬后五日内按上旬末的财政存款余额来调整缴存金额[2]。如果待报解财政性款项在调整日后报解，金融机构将要为此垫付10日的资金，相当于向国库部门与营业部门同时缴纳，只有到下一旬财政存款缴存金额调整时才能消除影响，不利于缴存金融机构的资金运用。
　　（三）柜面审核难
　　由于法律法规没有对金融机构缴存财政存款合规性进行现场检查的规定，目前人民银行各分支机构均通过非现场审查报表的方式审查金融机构每旬(月)缴存的财政存款金额是否正确，但由于执行“按月报送，定期审核”的方式。商业银行仅在月末调整时向人民银行报送上月月末日计表，上中旬调整时，只填制缴存清单和余额表，不提供原始报表资料。在上中旬调整日，会计营业部门只能机械地根据金融机构填制的缴存科目余额表办理退补缴业务，无法审核退补缴金额的真实性和准确性。采取这种审核方式，只能从形式上检验金融机构是否漏算了科目以及数值计算的准确性，从实质上无法看出金融机构是否未将吸收的财政存款全部纳入规定的科目中，以规避缴存核算义务等行为。
　　（四）监督检查及违规处罚难
　　1.实施监督检查缺乏法律依据。《中国人民银行法》规定，中国人民银行有权对金融机构代理中国人民银行经理国库等行为进行检查监督，而是否有权对金融机构代理的其它财政存款及缴存行为进行检查监督未作任何规定[3]。相关法规也缺少对缴存财政存款业务实施检查的明确依据，导致对金融机构财政存款监督检查工作难以开展。

2.对违法违规行为的处罚规定不一致。1984年印发的《信贷资金管理试行办法》和1985年印发的《关于办好人民银行委托专业银行代理业务和账务以及加强缴存存款等项工作的通知》，对欠缴、迟缴财政存款行为规定的处罚标准分别为：“按欠缴金额每日万分之二计收罚款”（后调整为万分之三）和“根据迟缴或少缴金额，每天按万分之三罚款（后调整为万分之五）”。而1999年国务院颁布的《金融违法行为处罚办法》第二十二条规定，“金融机构占压财政存款或资金的给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款”，2003年修订的《中华人民共和国商业银行法》和2004年印发的《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》，对不按规定比例缴存存款准备金等违规行为的处罚做出了明确规定，但对金融机构迟缴、少缴、欠缴财政存款如何处罚，相关金融法律法规中没有规定。由于处罚依据存在实质性缺失，导致财政存款的处罚主体、处罚方式、处罚标准等无所适从。
　　三、解决“四难”问题的对策建议
　　（一）清理完善财政存款缴存的制度规定，加大监管力度
　　建议人民银行总行将涉及财政存款缴存业务的有关文件进行清理、补充和完善，对金融机构财政存款的缴存时间、范围、缴存程序、手续和人民银行监督管理手段及相关法则等事项作出具体的、系统性的规定，以指导和加强当前财政存款缴存业务管理工作。修改《关于改革存款准备金制度的通知》，明确财政存款缴存业务实施行政处罚的主体。按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定明确商业银行违反财政存款管理行为的处罚内容及具体操作标准。各级人民银行成立由货币信贷、会计、国库、营业等部门组成的专项检查组，开展对金融机构财政存款核算及缴存等有关工作的专项检查，加大对财政资金监督管理力度，规范财政存款缴存工作。同时，人民银行相关职能部门应加强对制度规定、相关法规的学习贯彻，开展对金融机构的业务培训，使其适应工作要求，坚决杜绝财政存款少缴、漏缴现象。
　　（二）提高财政存款管理的信息化程度
　　为提高规范化管理水平，建议开发财政存款缴存管理系统，针对交存款机构开发数据接口程序，由系统根据核定的缴存科目，直接获取交存款机构核算系统导出的原始报表数据，禁止人工修改，提高数据来源的真实性和准确性。由系统自动生成交存（调整）财政存款划拨凭证和财政存款余额表，人民银行根据交存款机构报送的交存款凭证和余额表进行账务处理后，由系统对账务处理结果与交存款系统计算结果进行比对，确保数据真实、账务处理正确，同时也能克服每月上旬、中旬人民银行无法核对科目余额真实性的弊端。
　　（三）提高商业银行代理财政存款手续费标准，妥善解决缴库与缴存的冲突
　　建议手续费标准的制定以金融机构代理财政存款的成本加上合理的收益为基础，使金融机构有利可图，可比照存款准备金管理模式或国库存款计息模式由人民银行对金融机构财政存款计付相应的利息。为解决缴库与缴存相冲突问题，避免金融机构垫付资金，有两种建议可供选择：一是金融机构需要缴入财政金库的资金在入库前不再要求作为财政存款缴存，只要求按规定时间入库，这样需要缴存的财政存款事实上只有金融机构代理国库存款；二是金融机构已经缴存人民银行的资金需要缴入国库的，在入库时直接从人民银行“缴存财政存款专户”划入国库。

　　参考文献：
　　[1]中国人民银行（银发[1989]209号）．关于办理委托业务和资金划拨业务收、付手续费、邮电费问题的通知[R]．1989.
　　[2]中国人民银行令[2001]第1号．商业银行、信用社代理国库业务管理办法[R].2001．
　　[3]中华人民共和国主席令（第十二号）．中华人民共和国中国人民银行法[R].2003．