立足实践 制度创新 探索建立公共财政框架的新路

　　 1998年以来，我们从实际出发，针对经济社会发展和财政工作中遇到的一些突出矛盾和问题，以深化改革为动力，以制度创新为重点，以建立公共财政框架为目标，先后在全市范围内推行了会计委派、预算管理、国库集中收付。政府采购、财政监督和统一收费等一系列财政改革，并随着实践的检验，不断充实和完善，取得阶段性成效，初步建立了具有焦作特色、符合客观实际、深受群众欢迎的新型财政支出管理模式。

一、推行“六项改革”实现制度创新

（一）选准“突破口”，首推会计委派制。

受历史条件的限制，河南省焦作市财政改革的着眼点是解决实际问题，突破口是会计委派制。1998年，我们在实行会计建账监管的基础上，萌发出会计委派制的新思路，1999年6月正式拿出实施方案。它是焦作财政综合改革中起步最早、下功夫最大的“头场戏”，也是我们体会最深、收益最大的一项制度性改革。2000年3月份，会计委派制改革在市直行政事业单位率先实施，一步到位。取消了市直行政事业单位的所有会计和银行账户，设立14个会计工作站管理了市直263个行政事业单位的全部会计业务，选派78名会计承担了原来600多名会计的工作量。截止目前，除市直外，所属10个县（市、区）分别采取了设立会计工作站、会计核算中心、分户委派等不同形式的会计委派方式。全市共有28家企业、167个行政事业单位实行了“分户委派”、970个行政事业单位实行了集中委派、85个乡镇中的69个乡镇实行了“零户统管”，1336个行政村实行了“村财乡监”。对大型国有及国有控股企业、城市公用企业和医院委派财务总监的工作正抓紧进行，年底前将委派到位。已经形成了城乡一体，衔接配套，市、县。乡、村“四个层次”，村账乡监、零户统管、集中委派、分户委派、财务总监制“五种形式”的会计管理网络体系和财政综合改革操作平台。会计工作站同时又是财政国库授权支付工作机构，承担着行政事业单位零余额账户和小额现金账户的支付业务，使财政国库集中收付制度改革找到了“快速路”和“直通车”，减少了阻力和干扰。委派会计全部从现有会计人员中通过考试考核公开选拔、择优录用，调入财政部门，相应核减调出单位的行政事业编制，从根本上解决会计人员“单位所有”的人法难处关系，令行禁止，依法理财，搞好服务。目前，“小金库”、“造假账”。个人长期占用公款、截留、挪用专项资金的现象已基本得到源头控制。各会计工作站严格执行部门预算、政府采购预算和收支两条线管理制度，有效解决了预算单位多重设置账户、财政资金分散收付、体外循环、截留挪用等问题，为建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度创造了有利条件。

（二）实行部门预算，推进依法理财。

全部行政事业单位均实现了部门预算管理，单位的所有收入和支出预算都编制到具体项目，单位所有的收人无论预算内外资金都要统筹安排，预算外收入和支出安排由财政部门比照预算内逐项核定。部门和单位所有收支活动纳入部门预算后，一个部门一本预算。财政按人大通过的财政总预算对部门预算进行批复，未经财政同意，部门预算不得随意调整。部门预算反映一个单位全年收支活动方向和范围，单位要做哪些事，能花多少钱，预算里都列得清清楚楚，每个单位都明明白白，真正做到集中财力办大事，精打细算把事办好。同时由于预算编制的方法标准公开、透明，管理强化了责任，权力变成了服务，财政部门内部“二次分配”、“暗箱操作”的问题解决了，主管部门截留、挪用下级单位资金的问题解决了，政府领导依法理财审批资金的行为规范了，预算管理的制约监督机制建立并操作到位了。

（三）积极进行财政国库管理制度改革。

2000年3月，焦作市结合会计委派制开展了清理整顿行政事业单位银行账户工作，将市直263个行政事业单位多重设置的900多个银行账户进行了全面清理，每个预算单位只保留一个基本账户，作为零余额账户和小额现金账户使用，并逐步过渡到以会计工作站为授权支付机构的财政国库单一账户体系。今年以来，按照现代国库集中收付制度的要求，我们又将会计委派、财政监督、部门预算编制、统一收费、政府采购等财政改革进行有机衔接，对财政收支业务进行科学整合，于6月9日成立了财政支出管理中心，具体从事拨款审核、资金支付、会计核算、监督检查等项业务，将工资支出、政府采购支出、专项资金支出等实行财政国库直接支付，其他支出采取委托会计工作站授权支付方式。支出管理中心实行“大厅式”集中办公、一条龙服务，创立了预算编制、预算执行、预算监督分离操作、相互制约、协调运行的管理机制，并实行流水作业、网络化管理，规定凡纳入部门预算的资金支出科室不再审批，由“中心”集中审批，国库直接支付或授权会计工作站支付。从而较好地解决了财政部门对预算单位多头管理、工作扯皮、效率低下的问题，公开透明，高效服务，树立了良好的财政形象，赢得了社会好评。同时，加强了管理和监督，从制度上解决了预算单位多重设置账户、财政资金分散收付、逐级下拨、层层滞留等问题。全市建立了国库集中收付制以后，政府各职能部门的所有财政性资金，全部纳人财政国库统一的资金账户，实行一个“漏斗”进钱出钱，构筑起了财政资金高效运行的“直通车”和“安全网”，解决了多年来财政经济领域存在的“财力分散”、“体外循环”和“运行不畅”等难点问题。2000年开始实行这个办法后，政府各部门各单位就浮现出闲散资金、沉淀资金2亿多元，相当于焦作市市本级一年财政收入的 1／3。

（四）推行规范化的政府采购制度。

焦作市从1999年开始实行政府采购制度。截止2001年6月，全市共进行招标410次，采购总金额25366万元，节约资金3037万元，节支率11．9％，取得了较好的经济和社会效益。市直及10个县（市、区）全部成立了政府采购机构，形成了比较完整的政府采购管理体系。采购范围从开始的车辆、办公机具、教育仪器设备逐步扩展到政府投资工程和劳务、城建绿化及环保水利工程、办公用品、大型会议等。设立了专家库、供应商库，开通了政府采购网站，拥有近千平方米的软硬件一流的现代化政府采购中心。由于严格按照“公开、公平、公正”原则进行运作，政府采购中心吸引了部分社会资金进场采购，政府采购有形市场正逐步形成。社会中介机构正式进入政府采购领域，政府采购程序进一步规范，初步建立了“三驾马车”“推着政府采购跑”的运行机制：一是将政府采购计划全部纳入部门预算，采购资金年初编列到单位和项目后被预留下来，采购时国库直接支付；二是实行财政监督前移，监督委在对所有资金进行事前稽核审批时，将应纳人政府采购的资金要求国库科直接划转政府采购，否则不予签批出账；三是受益于会计委派这个“平台”，各会计站严格按照部门预算和政府采购制度的规定进行把关，凡没实行政府采购的事项一律不予报销，从根本上杜绝了单位的分散采购行为。

（五）健全内部监督制度，确保资金安全有效。

健全的内部控制制度是财政资金安全运行的基本保证。为了解决财政资金安全问题， 2000年9月份，我们在全局开展了大规模的“内部资金管理制度创新”为主题的研讨活动，出台了一系列加强内部监督的制度和办法。核心是成立资金监督委员会，让监督提前介入，多环节相互制约控制。按照“资金出人口规范化、管理模式化、操作程序化、监督提前化”的原则实行了“三统一”、“四分离”的资金收支作业程序，任何支出不经监督委员会审核盖章不得出账，监督委员会只对党组负责，任何个人不得否决监督委员会的意见。新的资金监督管理模式运行已近一年，财政资金的安全性从制度和机制上得到了有力保证。目前我们已在全市财政系统全面推广了新的资金管理模式，取得了良好的社会反响。

（六）实行保护性收费，创造良好经济环境。

从1999年起我们尝试性地对市直企业实行了保护性收费政策，即变多家收费部门分散分批进企业收费为财政非税收入管理机构一家集中统一收费，收人上交财政非税专户，严格实行“收支两条线”管理。具体做法是：年初由财政、物价、监察等部门会同各执收单位根据国家现行收费政策结合单位经营和上年缴费情况确定企业当年应缴费基数，并由财政、执收单位。企业三方共同签订“保护性收费协议书”，执收单位只负责对企业应缴规费的核定，不再直接进企业收费，由财政委托银行分期向企业托收。目前市直已有113家企业进入保护性收费企业名单，涉及29个收费部门的27个收费项目，协议缴费金额1140万元。实行保护性收费不仅减少了执收部门的工作量，从根本上杜绝了执收单位乱收费、乱罚款、私设小金库、截留财政收入等违纪现象，同时也确保了财政收入的完整性，为企业经营创造了宽松的发展环境。

二、工作中存在的主要问题和建议

总体看，我们的财政改革取得了初步成效，但由于理论水平和操作技术有限，工作中还存在许多困难和不足。一是我们的改革最初是以解决现实中的具体问题和矛盾为出发点的，各个单项改革之间的逻辑关系把握得不一定准确，需要按照公共财政框架的要求进行整合，增强其系统性和科学性；二是就单项改革而言，层次还比较低，按规范化要求还有很大差距。比如说部门预算方面，没有按照预算的一般原则编制滚动项目预算，项目论证的科学性仍有待提高，完整的项目库还未建立起来。政府采购的范围和规模已基本到位，但中介机构的介入程序还不健全，同时还应研究政府采购管理机构在退出采购市场后如何切实履行好监管责任；三是完整的基于现代电子网络的财政信息管理系统还没有建立起来，不能适应财政管理现代化和今后更深层次财政改革的要求；四是由于我们基层工作者遇到实际问题多，理论政策研究少，唯恐对某些涉及改革方向性的问题把握不准，迫切需要上级领导和专家学者咨询帮助。为此，我们建议：一是财政部应出台规范指导财政改革的纲领性意见，尽量避免基层工作少走弯路；二是根据实践要求，考虑到改革风险，应建立“试验田”，选择一些改革基础较好，具有代表性的地区进行公共财政改革试点，并及时予以指导，待取得成功经验后加以推广；三是财政改革涉及利益调整和制度创新，本身就是发展生产力，需要花费大量的人力、物力，成本相当高，财政部应当加强统一协调，并运用行政和经济手段给予适当的支持，以调动地方财政改革的积极性。