一、县级财政困难的状况
该办重点调查了东北某市，是典型的农业地区，该市下辖三个县、两个县级市、两区。调查资料显示，2000至2004年间，上述三县二区及两市（以下简称县级）的GDP年平均增长16.41%，财政一般预算收入年平均增长18.71%，地方可支配财力年平均增长14.79%，财政一般预算支出年平均增长16.71%，其中经常性支出年平均增长18.49%.截止2005年9月末，县级财政应承担的直接债务及或有债务总额为14.48亿元。从这组数字看，县级财政可支配财力增长幅度低于一般预算收入的增长，更低于GDP的增长幅度，增加的财力主要用于维持高速增长的经常性支出。同时，县级财政的直接债务及或有债务已经达到相当惊人的程度，也从一个特定的角度透视出县级财政经济的困难状况。县级财政的困难是普遍的，只是程度上有所差别，大致可分为三种情形：
第一种是“吃饭”型财政。近几年来，这类地区的县域经济发展比较快，财政收入增长比较稳定，上级补助占总财力比重较低，能保障政府机关的正常运转，但各项事业发展资金依然短缺。如调查的一县级市，2000至2004年间的 GDP年平均增长17.44%，一般预算收入年平均增长23.81%，一般预算收入占总财力的比重平均为77.53%，财政经常性支出占一般预算支出的比重平均为79.06%.截至2005年9月，县级财政债务余额5792万元。这类地区尽管其财政自给程度较高，也仅仅是能够维持政府机关运转的经费开支，可用于经济建设和发展社会事业的财力十分有限。
第二种是“要饭”型财政。伴随着国企改制的推进和实施产业结构调整，尤其受国家关闭“五小”企业政策影响，县级财政原有骨干财源萎缩，财政收入增长极不稳定，财政支出增长较快，上级补助占总财力比重在60％到70％之间，其财力难以保障工资及时足额发放和政府机关的正常运转。这类地区其财政自给程度较低，自主财力难以维持政府机关运转的经费开支，根本没有能力支持地方经济建设和社会事业的发展。
第三种是“穷困潦倒”型财政。这类县区分税制前后一直就没有骨干企业，属于贫困县、亚贫县或“有实无名”的贫困县，县域经济不发达，财政收入没有稳定来源，或收入来源较少，上级补助占总财力比重在80％以上。只能靠“寅吃卯粮”或举借外债来保障工资及时足额发放和政府机关的正常运转。如某县2000至2004年间的 GDP年平均增长11.91%，一般预算收入年平均增长8.31%，一般预算收入占总财力的比重平均仅为21.40%，财政经常性支出占一般预算支出的比重平均却高达86.77%.截至2005年9月，县级财政债务余额4.2亿元。这类地区其财政自给程度极低，维持政府机关运转的正常经费开支，都要靠“寅吃卯粮”或借债，更谈不上支持经济建设和社会事业的发展了。
二、县级财政困难的成因
（一）经济发展滞后，财政收入增长缓慢。县级财政困难的根本原因是经济发展滞后。具体讲，一是自然条件差，滞留传统农业经济，制约了第一产业的发展；二是基础设施差，工业经济基础薄弱，民营企业发展缓慢，制约了第二产业的发展；三是交通不发达，信息不灵通，小城镇建设步伐缓慢，制约了第三产业的发展。经济发展滞后，影响了财政收入快速增长。
（二）财权与事权不对称，致使县乡财政困难加剧。1994年实施分税制时，政府间的事权及支出划分上没有随财权的划分进行相应的调整。（1）有中央事务地方财力安排的情况，如属于基本国策的义务教育、计划生育等。以4个典型县为例，至2004年底，义务教育支出平均占到县总支出32％，占可用财力的40％以上，而且年年呈刚性增长之势，仅此一项耗去地方近一半的财力。（2）有地方事务中央安排支出的情况，这可从中央专项拨款的支出项目中略见一斑。（3）中央安排给地方的支出项目，要求地方配套的项目过多、过滥，使地方财政难以统筹安排，加剧了县财政的困难。
（三）县乡财力增长缺乏稳定来源。一是财力增长受制约。分税制后，增值税收入大头上划中央，返还比例较低，税收返还增长率采用环比计算，严重制约了基层财力增长。二是地方税体系建设十分薄弱。分税制把大税种的小部分、小税种的大部分留给地方，税源零散，征收难度大，增长弹性小，征税成本高。在与中央、省、市的“分灶”、“砍块”中，县级财政拿了个“死面团”，揉来揉去没多大的“发”头，难以成为地方财政收入的主要来源。三是收入结构不合理。主要是基层财政缺乏高附加值、高税率产业，加之财政收入渠道过窄，收入极不稳定。
（四）县级财政支出管理软化，财力缺口越来越大。（1）机构臃肿、财政供养人员快速增加。调查资料显示，五年来，县级财政供养人口仍在以每年1.21％的速度递增，几乎每年的新增财力都被人头费吃掉。（2）中央不断出台的一些政策性增支因素，也是加大县区财力缺口的重要因素。如近年来的几次调整工资；教育、科技、林业、水利、综合治理、信访、宣传等都要求有法定的增长比例，致使县财政缺口越来越大。
三、措施和建议
（一）培植县域经济的新增长点，开辟财源。一是调整和优化产业结构，因地、因县制宜，加快培育高新技术、旅游、果业和能源等特色产业，使其成为县域经济发展的重要支撑。二是促进传统农耕经济向生态农业、现代农业、观光旅游、休闲农业和畜牧业及出口创汇产业的调整，农副产品生产要形成规模，加工要形成深度，产业要形成链条。三是大力推进农业产业化进程，提高县域产业集聚度，引导农民向非农产业和城镇转移。四是实施工业强县战略，突出工业在县域经济中的主体地位，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。五是加强土地资源的资本运营。抓住建设社会主义新农村的战略机遇，统筹城乡土地利用，以出让土地使用权换取资金、技术、先进管理经验和管理人才向本地的聚集。
（二）明确各级政府支出责任，财权事权相对称。（1）明确中央与省的事权及支出责任后，要进一步划分省以下政府间的事权和支出责任。（2）进一步明确中央对县区在农业综合开发、大型公益事业、卫生医疗体系建设以及科技、义务教育和扶贫开发等经济性事务方面的事权责任和承担份额。（3）在各级政府之间确立公共政策的责任原则。即：“谁出政策，谁拿钱”的原则，也就是说，在制定和实施涉及政府间权益再分配的公共政策时，各级政策决策者都要遵守这条最基本的责任原则。
（三）建立完善、科学、规范的财政转移支付制度。一是加大一般性转移支付力度，确保县区正常运转的财力需求。如对于纯粹保工资、保运转的县区，工资性转移支付中有关中央出台的增资政策应按全额予以转移补助，不要给县区留下缺口。二是社会保障关系到国家的长治久安。建议将这部分开支纳入到中央转移支付之中予以照顾。三是对于国家控制价格的资源，建议中央实行资源开采地区的资源价值补偿性的转移支付。适当集中资源受益地区的财力，向资源开发地区横向转移，以保护资源县区的发展，积累发展潜力。四是建立县级财政横向转移支付。适当集中本辖区内经济发达县区的财力，向困难县区转移，缩小县区间的差距。同时，要建立配套激励机制，以调动困难县区发展经济的积极性。
（四）加强财政管理，提高县区财政资金使用效率。一是大力精简财政供养人口，遏制行政经费的扩张。建议将财政供养的行政事业单位人员编制管理和工资审批上收一级，从源头上控制财政供养人员的极度膨胀。二是严格支出管理，确保重点支出。财政支出的安排要按照优先次序，将支出划分为人员经费、公用经费、事业发展支出，建立零基预算，据实安排支出。行政机关事业单位的人员经费，按编制内实有人员和国家规定的工资、福利标准据实安排支出；定额补助单位的补助费，分别按标准安排，超编人员不予供给。公用经费实行统一的分类定额。禁止用财政资金建设“形象工程”和“政绩工程”。三是强化预算约束。预算一经确定，应保持其严肃性，不得任意追加和变更，不打赤字预算，加大依法执行预算的力度。同时，要积极推行部门预算、国库集中收付制度、政府采购等项改革，提高财政资金使用效率。
（五）对三种类型困难县实行分类倾斜，加快解困步伐。对“吃饭”型财政困难县，重点采取自行解困机制：超收全部留县区，用于弥补预算缺口和处理挂账。同时，提高县区“两税”返还比例，并将“两税”增量部分全额返还县区，壮大其财力规模：“对要饭”型财政穷县，采取上下联动的解困机制：一是将从县区重点税源集中的分成收入，年末通过结算后全额返还，鼓励县区发展壮大骨干财源的积极性，二是将县区招商引资、新上项目的上级税收分享，年末通过结算全额返还，并向项目所在地倾斜，调动一些县区发展经济、培植财源的积极性。对“穷困潦倒”型的县区，实施有保有控的稳定机制。一方面要全额保障其干部职工工资和政权运转的财力需求，另一方面严格控制财政供养人员膨胀，避免群体事件和破坏生态环境现象的发生。