中国潜在财政危机的成因与对策

　　 关于中国财政危机的探讨，改革二十年来一直没有停止过。从八十年代的两个比重〔１〕到二十世纪末对扩张性财政政策的认识，等等。焦点集中在以下几点：第一，中国是否存在着财政危机；第二，如果危机存在，程度有多大；第三，走出危机的短期政策操作和长期制度建设孰轻孰重。虽然有关的研究汗牛充栋，但令人困惑的问题并没有从根本上得以澄清，反而愈加成眼花缭乱之势。许多专家学者研究的结论差别太大，令民众无所适从，决策阶层在决策时也是摸着石头过河，给整个经济运行带来巨大的不确定性。本文从一个最基本的思路出发，力图阐明决定中国财政运行最根本的原因，并不刻意去加入没有结果的争论。

一、财政危机是否存在　

通常，判断一国的财政运行状况如何，一般采用与政府债务有关的系列指标，如债务依存度、偿债率、国债负担率、居民应债能力以及财政赤字占ＧＤＰ的比重等等。在发达的市场经济国家，上述指标构成了财政宏观预警机制，指标的变化能真实地反映该国是否发生了财政危机或财政危机演化的程度。但是，这一系列指标在中国的运用将一个简单的问题复杂化了。下面将借用债务依存度这一最常用的指标来集中阐释中国的财政运行状况。　　债务依存度指当年的债务收入与财政支出的比例关系，也就是说该财政年度中，政府公共支出对债务收入的依赖程度。按计算方法的不同可分为"政府财政的债务依存度"和"中央财政的债务依存度"。在我国，由于国债是由中央财政来发行、掌握和使用的，所以，使用后一种口径更具现实意义。该指标的计算公式是这样的：债务依存度＝当年国债发行额／当年财政支出额。〔２〕如此简单的一个公式，其计算的结果，竟然使得我们在如此重大的问题上看法大相径庭。　　比如１９９７年，有人认为中央财政债务依存度为９５．９２％（丛树海，１９９８），此为高者；低者为１９％（世界银行，１９９８）。在这两极之间还有许多中间值，如５５．６１％（刘溶沧、夏杰长，１９９８），５５．７７％（高培勇，１９９７）等等。结论如此对立，而在判断国债规模是否合适，以及财政是否发生危机时所采用的标准又非常的统一，即按照国际通用指标--中央财政债务依存度以２５－３０％为安全线。如此，不同的债务依存度和统一的安全线相比，便如同事前做好了一双鞋，让不同脚码的人分别去试穿，结果非常容易判断。

债务依存度使用中的对立与统一是如何形成的呢？在债务依存度的计算公式中，分子用当年国债发行额来表示一般无疑义。〔３〕分歧点在于对分母--当年财政支出额的理解，这是导致对债务规模的判断各成一家的根本原因。

在中国，不同口径的财政支出规模相差很大，一般说来有下列五种。

（一）按中国统计年鉴的通常做法，财政支出就是国家预算，不包括债务还本付息支出，并且将对国有企业的亏损补贴冲减国家预算收入。记为Ａ。
（二）因为中国的债务收入在很大程度上是用来偿还旧债的，所以财政支出还应在Ａ的基础上加上债务的还本付息。记为Ｂ。
（三）按照国际货币基金组织的标准，政府所掌握的全部公共支出都应列为财政支出，则在Ｂ的基础上加入财政国有企业亏损补贴。记为Ｃ。
（四）按照预算完整性的基本要求，将政府预算内外支出都列为财政支出，则在Ｃ的基础上再加上预算外财政支出。记为Ｄ。
（五）按照世界银行的标准，将所有具有财政支出性质的公共资金流都认定为财政支出，则该范围还应包括Ｄ和银行系统的政策性贷款部分。记为Ｅ。

从理论上讲，应该将政府的全部支出都列为财政支出，但由于技术上难以做到，因此，政府许多支出项目，如在体制外循环的"小金库"支出，则不能计算在内。　　从Ａ到Ｅ，财政支出相差非常大。１９９５年政府公布的财政支出和中央财政支出分别为６８２３．７２亿元和１９９５．３９亿元，而世界银行认为的数据分别为１５０１３．２７亿元和７９２４．８５亿元。当年的国债发行额为１５４９．７６亿元，相应的中央财政债务依存度为７７．６７和１９．５６。

对债务依存度的讨论已经流于形式，准确地讲，学者们在玩数字游戏。每个人对自己的计算方法都不表示怀疑，都有充分的理由。这一游戏的背后是什么呢？认为中国的国债规模过大者担心债务失控，形成财政危机，进而演化成金融危机；过小者从宏观角度考察，认为国债规模大有拓展的余地，主张到下一世纪国债规模须达到２０ ０００亿元人民币。当然认为国债规模适度者亦有之，其主张便是谨慎从事。必须指出，上述观点已经对政府实施适当的财政政策，正确运用国债杠杆来调控经济运行造成了混乱。在１９９８年扩张性财政政策实施中，在增发１ ０００亿国债的同时，增收１ ０００亿税收?扩张效应和收缩效应抵消的结果便是政策的无效。可以将政府这种首鼠两端的做法直接归因于学术讨论和政策建议的莫衷一是。


随着始于１９９８年的"积极财政政策"的推行，超规模发行国债的局面已经形成。至２０００年底，中国的国债发行规模已经达到６０００亿。可喜的是学者们对国债依存度的探讨基本上取得"共识"。运用财政债务依存度判断财政危机的见解被大部分人放弃，原来担忧财政危机的专家也开始转换观念。可以肯定的是，这种"共识"是在将辩争回避，结果自然是我们更看不清中国财政的运行轨迹。随着"积极财政政策"的实施，政府，特别是中央政府控制的财力正在逐步加强。财政收入每年以超过国民经济增长率几近十成的速度迅猛增长，似乎看不到我国的财政危机出现在那里。表面的繁荣和数字游戏进一步混淆了我们的视线。　　Ｐｏｌａｃｋｏｖａ（１９９８）指出政府负债具有以下四个选择特征：显性负债、隐性负债、直接负债、或然负债，并据此建立了财政风险的支付矩阵。目前学者对中国政府负债的认识不同，其实是对这个支付矩阵的认识不同。那些认为中国财政安全的人，其实只是认识到了中国政府巨大债务的冰山之一角。由于从这个角度进行数字游戏式的讨论已经没有意义，因此，我们不能简单的说中国是否存在着财政危机，更不能停留在数字游戏中。如果说讨论国债的规模是技术分析的话，那么认清中国财政的走势，还要靠最基本的分析。　　

二、经济决定财政

经济决定财政是思考中国财政危机的最基本出发点。无论是著名的拉弗曲线，还是中国传统财政思想的"轻徭薄赋"、"休养生息"，以及马克思"生产决定分配"的理论都表明经济运行的平稳与否是判定中国财政是否出现危机的前提。从下面的事实来看，中国的财政运行基础已遭受严重的侵蚀。　　

１．政府公共投资性质的时间特征加剧了中国经济周期波动　　以公有制为主体的中国政府由于掌握了大量的社会资源，所以维护宏观经济的稳定与增长，是其理所当然的义务。以"公共支出不断增长"为内容的瓦格纳法则（Ｗａｇｎｅｒ’ｓ Ｌａｗ）自创立之日起便成为政府公共支出膨胀的公理，也成为人们为潜在财政危机辩护的借口。这是以公共产品是优等品为前提的。中国政府的公共投资并不总是优等品，它具有鲜明的时间特征。

恩格尔系数（ＥＭ）是政府公共投资（预算内）增长率与ＧＤＰ增长率的比值。从时间序列来看，１９８０－８１，１９８７－８９，１９９２，２０００年，ＥＭ＜０，政府公共投资属于劣等品；１９８２，１９８６，１９９１，１９９３年，０＜ＥＭ＜１?政府公共投资属于必须品；１９８３－１９８５，１９９５－１９９９年ＥＭ＞１?政府公共投资属于优等品。　　在二十年中，政府公共投资与国民经济增长之间的关系是与中国经济周期相联系的。据刘树成（１９９８）的研究，改革开放后中国经济经历了四个周期，分别是１９７７－１９８１，１９８２－１９８６，１９８７－１９９０，１９９１－２０００。新中国五十年ＧＤＰ增长率的周期波动有九次，我们正好实行了九个五年计划，二者之间关系密切。资料表明，恩格尔系数的周期性变化与经济周期的变化大体一致，是一个从高到低的过程〔４〕。由此可以得出一个结论：经济波动的主要动因在于政府的干预，而预算内基本建设支出变化则是一个非常重要的因素，因为这是政府可以直接掌握的。由于固定资产投资的乘数扩张和收缩效应，通过控制公共投资，政府可以相对有力地调控经济的运行。但政府的失灵使得政府投资效益低下。在政府主导的改革中，自上而下的强制性变革使得政府公共投资在宏观调控中有如一柄双刃剑。在供给不足时，通过资本的集中和规模效应在很大程度上缓解了物品的瓶颈约束，但也造成了社会总需求忽高忽低难以收拾的局面。很多研究表明，１９９０年代中期以前的通货膨胀，其主要原因就是政府基本建设规模膨胀。而为了治理通货膨胀，政府最常采用、也最熟练的措施就是压缩基建规模，包括采取行政的、经济的手段。这一人为而不是遵循经济规律的行为几乎每一个五年计划一个轮回。而１９９０年代后期的通货紧缩之后的扩张性政策似乎也没有走出这一窠臼。


２．民间投资萎靡，挤出效应明显
民间投资在中国经济发达地区，已经成为经济增长的中坚力量。随着政府投资的急剧扩张，民间投资渐呈疲态。１９９７－１９９９年政府预算内投资分别增长１１．３２％，７１．９％和４０．７％，而全社会固定资产投资只有８．８％，１３．９％和５．２％。虽然有大量的文章通过计量模型证明积极财政政策没有挤出效应（刘溶沧、马栓友，２００１），但民间投资下降却是不争的事实。〔５〕樊纲的研究证明中国经济在国有经济投入产出为负的大背景下，还能保持较好的增长，非国有经济作用居功至伟。因此，民间投资的衰退，会从根本上动摇经济的稳定和增长。

当前民间投资不足的原因可以概括为两点，一是投资难，二是筹资难。二十年的竞争使得传统产业接近平均利润率，而民间投资所从事的大部分是传统产业。因此，如何使投资转型，民间富裕资本如何找到出路，乃当务之急。在利润率颇高的电力、邮电、石油、汽车、金融等行业，民间资本很难进入。在政府垄断的背景下，上述行业的高利润是消费者剩余转化为生产者剩余的结果。多数群体社会福利受损的背后是社会财富的不合理分配，财富的集中又会提高外部竞争者进入的门槛。民间资本在实业投资没有较高回报保证时，"热钱"--部分资金投入股票市场，加剧了经济的泡沫化。大部分资金存入银行，又会造成过度储蓄的风险，在国有经济软约束和储蓄者硬约束的双重作用下，商业银行的实质破产又为经济的不稳定准备了条件。

从相反的角度讲，许多具有活力的小规模非国有企业在资金的筹集中同样遇到体制的障碍。资本市场的拒绝和国有银行的苛刻条件加上民间金融的"非法"身份，使得民间投资失去了提高竞争力、进而容纳就业、稳定社会的机会。商业银行的超额存款准备率逐年提高，如国有银行１９９７年５．０２％?１９９８年８．３５％，１９９９年８．５６％，而其他商业银行同期则分别为１５．５１％、１８．３１％和２１。９８％。〔６〕这表明银行的资金是充裕的，在保证国家借款之后，并没有将资金供应给急需资金的民间企业。

３．社会分配不公导致消费畸形，经济基础遭到破坏
八十年代初进行的农村改革稍稍弱化了自１９５７年在城市实现国有化以后，城乡之间"二元社会"的等级制度，农村的消费水平有所上升。但自１９８５年城市改革开始后，农民的境遇又每况愈下，改革基本上脱离了农村。后来几次大量发行钞票导致的"经济过热"，在遭受高通货膨胀贬低币值，财富缩水的同时，二元结构导致的"工农业剪刀差"并没有缩小。据统计：占人口８０％的"农业人口"的消费能力，由改革开放之初，占有消费市场份额的６５％降到１９８５年的４２％，至今已降到３７％。正是农村原有的消费市场萎缩，才导致大陆国有企业传统产品积压、大量工业企业亏损，"李嘉图陷阱"现象形成。

和农民一样，消费水平的下降群体还包括城市中处于社会低层的工人。最低生活保障线的收入约束，使其无力增加除温饱以外的消费。与此同时，政府的消费水平仍保持逐年增长的态势。比如为机关事业单位增发工资。

虽然官方公布的统计数字表明中国的各项贫富差距指标仍在安全线之内，但一些民间组织的局部、片面的小规模专业调查，估算结果与官方报告大相径庭。联合国和世界银行的统计报告在这方面也各执一词，不尽相同。技术的原因把一个国家应有的忧患意识和警戒系统，淹没在严峻的现实之外的信息混乱之中。近年某大学"社会调查中心"，在全国范围内作了一次严格的ＰＰＳ抽样，从入户调查问卷的数据作出的计算，中国城乡家庭人均收入的基尼系数?高低收入差之比?为０．４３４，同时按城乡家庭收入分组计算基尼系数为０．４４５。这组数据表明，中国的贫富差距已超过了西方发达国家基尼系数正常的安全线。


４．经济增长严重依赖于外部需求，经济运行风险难控
中国的改革是一个逐步对外开放的过程，经济增长对外部需求（净出口）的依赖性越来越大。１９９７年经济增长突然放慢，主要原因就是当年始于泰国的金融危机，造成我国的出口大幅度下滑，外部需求严重不足。而这两年经济形势有所好转，并不是刺激内需的结果（杨帆，２００１），而是金融危机警报解决后，中国政府当初坚持人民币不贬值的回报，是净出口增长的必然结果。"经济萧条时期净出口拉动经济" 是经济的基本规律，１９９０、１９９４和１９９７年国内经济萧条时期比较突出，净出口对经济的贡献度曾为３７．５３％、１１％、１９．１６％。　　由于体制、技术、社会分配政策等原因造成的内需不足很难在短期内解决，因此，外部需求的变动对于中国经济的平稳运行至关重要。从中国加入ＷＴＯ的迫切心情上可以略见一斑。而现在世界经济正经历繁荣之后的衰退期，特别是经历过恐怖打击的美国经济的萎靡不振必定拖延世界经济复苏的步伐。全球化给中国带来机遇的同时，也加大了中国经济运行的不可控性。　

三、财政危机确实存在

１．"钢丝财政"　　中国的《预算法》规定："各级预算应当做到收支平衡" 。〔７〕因此，地方政府的财政不存在赤字似乎是公认的事实。但是，只将视点集中于中央财政的过度负债实际上是忽视了隐蔽的危机。地方政府在坚持"预算平衡"的同时，已经走上了"钢丝财政"之路。"钢丝财政"是指地方财政过分依赖于单一的财源，财政运行风险重重的现象。财源的单一，使得地方政府将税利的征收重点集中于一个或几个企业，如红塔集团每年提供的利润和税收占整个云南省财政收入的６０－７０％；山东省蒙阴县银麦集团、鱼台县孔府宴集团都大约提供当地财政收入的９０％左右。经济决定财政，单一的产业结构使得相当多的地方走上了"钢丝财政"之路。为了维系这条钢丝不断，地方政府付出了极大的成本。钢丝断裂，地方经济稳定受到严重冲击的事例比比皆是，如山东临朐县著名的标王"秦池酒厂"衰败前后，当地政府公共收入亦成云泥。　　

２．隐性负债　　政府的隐性负债主要指政府的社会保障资金，特别是养老金的欠账。中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和"剪刀差"完成资本积累，而低工资和剪刀差的贡献者主要是工人和农民。在这些老工人和老农民在失去劳动能力的时候，政府为其提供养老保障是正当的要求。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，据世界银行１９９６年测算，这部分债务１９９４年占中国ＧＤＰ的４６－４９％?大约为２１ ４６８－３２ ２０２亿元。〔８〕这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全，已成为现在经济持续发展的最大障碍。

３．或然负债　　或然负债是指政府可能的支出。政府是用来防御公共风险的，是微观主体最后的担保者。市场经济的竞争特点，必然会使经济运行产生不稳定性。当私人不能抵御风险时，政府必须负起责任。这种风险的不确定性，使得政府的支出也具有不确定性，或然负债便产生了。　　目前，政府或然负债主要集中在应对金融风险中不确定性的支出。中国政府--国有银行--国有企业三位一体的特征决定了银行不良资产的最终化解必须由政府财政负担。在居民储蓄硬约束和国有企业软约束下形成的巨额不良债务，仅从已实施债转股的规模来看就有１２ ０００亿，而总额接近２７ ０００亿。在加入ＷＴＯ后，外部的冲击要求中国必须放松金融管制，银行的倒闭、股市的崩盘等等可能产生的公共风险，都要求政府为此增加额外的储备，这必然加大财政的支出压力。

４．金融抑制收益　　金融抑制收益其实是一项隐性的税收，它是指政府部门通过压制国内利率水平以及控制资本流动使其国内融资成本人为降低，进而获取的收益（李广众，２００１）。由于中国的资本市场非常薄弱，我们正处在一个以信贷为基础的体制之中。企业，特别是国有企业十分依赖于信贷来为投资筹措资金。国有商业银行是主要的信贷供给者，国有企业依靠国有银行，国有银行依赖政府。政府的金融抑制可以保证国有企业的资金来源，如我们实行的非市场化的低利率，对国有企业贷款的偏向，证券市场中的歧视，以及债转股等都是其表现。通过金融浅化，政府隐性地减少了支出，实际上增加了收入。事实证明，宏观调控的金融深化是必要的，政府对金融的垄断只会抑制经济的增长，从而根本上减少了政府的公共收入。社会交易成本理论已经对此做出了证明。从中国的实践来看，以加入ＷＴＯ为标志的外部冲击也要求我们放松对金融的管制。而一套较少管制的自由的金融制度从长期看肯定有利于市场经济的运行，从而有助于公共收入的提高，但从短期来看，它只能弱化政府对公共收入的获取能力，这有点类似于"Ｊ曲线效应"。中国市场化的进程要求加快金融自由化的进程，包括利率自由化等市场最基本的要求的满足，会使政府借金融抑制而获取的收益锐减。资料表明，主要由本币贬值及利率水平差距带来的金融抑制收益在１９９０－１９９６年间大体为ＧＤＰ的０．７１％以及各项税收收入的６％。在人民币面临升值压力〔９〕和严重的资本外逃（李扬，１９９８）〔１０〕的大前景下，李广众（２００１）估计，只是实行利率市场化后政府的隐性收益将减少１００亿到１５０亿元左右。


５．铸币税和通货膨胀税　　从一定程度上讲，通过铸币税和通货膨胀税的取得来解决暂时的财政危机是最便利的事。一些短视的政府曾经普遍采用过。从短期来看，政府付出的成本极低。　　但是天下没有免费的午餐，从长期来看，政府公共支出对铸币税的过分依赖是一种饮鸩止渴的行为。它在迅速解决政府财政危机的同时也为经济增长设置了巨大的障碍。如果政府过分依赖此举，则极易通过货币增长--货币幻觉--财富效应--需求膨胀--供给不变引发通货膨胀。如，玻利维亚１９８４－１９８５年铸币税收入占非铸币税收入比重超过１３８％，通货膨胀率１２６００％。中国在九十年代铸币税和通货膨胀税总和占ＧＤＰ的比重在通货膨胀时高达１０％以上，而通货紧缩时仅为１％左右。可以认为这是政府短期行为的自然结果。过于依赖铸币导致通胀，恐惧通胀而紧缩又引起通缩，现在为治理通缩又欲"以毒攻毒"。这都增加了经济运行的不稳定性，从而加大了公共的风险。顺便提一句，从１９９７年始，物价已经低迷很长时间，政府无形中增加了支出。特别是在公共债务存量庞大的背景下，为维持信誉，政府承受了额外的负担，财政风险加剧。

综合上面列举的分析，我们看到，中国财政的危机并不仅仅表现为债务负担过重，财政赤字过大，以及行政支出中的"十羊九牧"现象。这些显性的风险是容易引起我们注意的，而其背后的公共风险才是我们必须高度警惕的。这些风险的扩展加速了财政危机的到来，要预防财政危机，前提是必须明晰财政危机产生的根本原因。　　

四、财政危机产生的原因
现代经济学的研究表明，政府作为理性人，从本质上是追求正当性（Ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）最大化的?即政府追求长治久安。但是，诺斯（１９９１）曾经明确地指出：政府在追求这一目标的过程中存在着两难的选择，在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施，这就是"诺斯悖论"。政府之所以会面临二难的选择，关键的一条在于社会目标是长期的，而财政目标是短期的。二者的关系其实是一种源和流的关系。

正当性最大化这个目标实现的经济基础有二：一是有一套与产权保护、激励与约束、法制化相结合的市场制度；二是体现公平与效率的分配制度，后者其实就是财政问题。前者是做蛋糕，后者是切蛋糕。如果放在一个较长的时间段里考查，二者是统一的。从短期来看，二者必然存在着冲突。这一点可以用布坎南的"公共选择理论"来解释。在存在政治周期的民主社会中，公共选择学派设定的"选民--政治家--官僚--选民"的循环决定了政府的许诺是即时的。三者中任何一方都是追求短期利益的。因此，要求政治家只追求长期的制度建设而置短期政策操作于不顾是不现实的。他们面临的是"囚徒困境"的两难选择，在长期的制度建设和短期的政策操作的博奕中，政治家作为一个理性人，选择后者是必然的。

政府之所以会选择这种并非收益最大化的政策，一个最根本的原因在于，如果不能解决短期的财政问题，即期的负面效应便会立刻凸现。由于政府是来解决外部效应的组织，因此，如果财政出现问题，便会直接影响到经济的稳定，进而影响到政治的稳定。社会稳态结构便可能打破，因此，政府首先要保证财政的安全。在社会资源既定的约束下，市场和政府是有活动边界的。如果政府在短期内获取的公共收入过多，或者说超过了社会最有效率要求的公共产品的范围，市场的效率便不可避免地受到削弱，从而根本上动摇了财政的基础。

从另一个角度讲，如果社会资源处于帕累托改进状态，即资源配置并非处于"人尽其才，物尽其用"的最优状态，那么增加一个人的福利，必须要减少另一个人的福利。如果要减少的福利属于一个强有力的集团，那么资源的重新配置必然会遇到强大的阻力。这时候"游说"等院外集团的活动足以使既得利益集团的利益得以保留。因此，长远的经济发展便会由于资源配置的不合理而受到制约，义理性最大化的目标便不会实现。


如果能够找到一个能够解决上述悖论的方法，即短期的财政收入不会因此而下降，那么政府必然会选择一种有利于长期制度建设的改革之路。因为它不必担心即短期的财政困难而影响经济的稳定和社会的矛盾激化。制度建设有利于义理性最大化，这也是政治家寻求连任的基本条件。同时，官僚追求短期利益阻碍长期根本改革的阻力也会随之减小。这其实是解除财政危机的一种思路，在最后一部分，我们将具体探讨这种思路的可行性。

从上面的理论出发，结合中国二十年的改革，可以大致总结出中国财政危机出现的基本原因。中国的渐进式改革其实就是逐步放松国家对公有产权的控制的过程。这一过程是在国有经济占有资源和产出不对称的大背景下，政府维系庞大的国有经济的成本太高，以至于不得不放松的结果。改革虽然经历了一个公有产权分散化的过程，但是由于国有企业的背后是拥有实际控制权的利益集团，因此，国有经济收缩呈现出非主动性的特征。在其中，政府表现出极强的"父爱主义"，在试图搞活国有企业，甚至扩大国有企业规模的过程中，政府运用的是一种"试错"的方法。从一开始的"放权让利"到"税前还贷"以及政策性贷款，债转股等等，政府采取的是一种"输血"的政策。政府对国有企业输血的方法经历了以下的历程：先是借助于财政，在１９８０年代中期财政无能为力之后，政府只好依靠银行体系把居民私人储蓄引入国有企业。９０年代中期以后在金融风险不断增加的约束下，财政体系和证券市场就必须负担起把居民储蓄引入国有企业的任务。在给定了国家的税收能力的前提下，更多的政府债务和上市公司跑马"圈钱"便显得合情合理。在１９９７年亚洲金融危机后实行"积极财政政策"，以政府支出拉动内需的孤军奋战又增加了税收的负担和债务的巨额膨胀。

对国有企业的试错改革反映了政府与市场力量之间的较量。政府对国有企业产权的恋恋不舍削弱了政府的财政能力。这种结论是基于下面的判断：

第一，国有企业所有者缺位以及激励机制和由于信息不完全所造成的"内部人控制"和"预算软约束"。企业的经营目标不是追求利润的最大化而是追求经理报酬和职工收入的最大化。而非国有企业的产权性质决定了其经济目标是追求投资净收益最大化。由于其能很好地解决激励与约束问题，所以它比国有企业更有活力。

第二，同样的资源如果从国有企业转让出来会提高社会产品的投入产出率。在现实中，社会资源由国有企业优先使用，在资源约束的前提下，非国有企业不能获得相当的资源（包括金融资源、人力资源），因而产出不足（与其潜在的生产能力相比）。为了保证国有企业对资源的优先利用，政府首先是限定了产业的范围，将利润高的行业由政府垄断后交付国有企业使用，并宣布该领域对非国有企业禁止进入。此为其一。其次，政府仍然沿用计划经济年代对资本实行行政分配的体制，通过国有银行制度将居民手中的"金融剩余"集中起来，再通过政策性贷款的手段转注入国有企业。并且实行一系列的金融管制力图堵塞"金融剩余"向非国有经济漏出的"缺口"（朱光华、陈国富，２００１），或者与公有企业的经理共谋在资本市场上诱引"金融剩余"。前者主要表现为金融抑制，后者主要表现为股市的泡沫。

第三，由于政府把资源更多地用于竞争性领域，对公共产品的提供必然不足，"政府缺位"，居民不得不将手中的剩余从私人的需求划出一部分以补偿公共产品的不足。这又必然会影响到居民的需求。最后，以搞活国有企业为重点的改革实际上是政府与既得利益集团妥协的结果。在公共资源向国有倾斜的过程中，由于所有者缺位，监督成本的高昂和机会主义的存在，资源向少数人漏出是理性人做出的最适选择。这事实上造成了不公平。在"效率优先，兼顾公平"的幌子下，蛋糕的分配愈发不公平。　　

第三，政府向国有企业输血的过程，其实就是财政危机加深的过程。它并不必然表现为预算赤字的扩大，前提是国有企业的投入产出为正。如果扣除垄断利润，国有企业整体上是入不敷出的。从前面提到的输血方式可以看到，当借助于金融手段不能满足公共资金的需要时，政府便只能在税收和债务上努力了。根据"李嘉图等价定理"，债务是延期的税收，从目前来看，二者的同时提高正在应验诺斯悖论。如１９９８年政府正式的税收增加１０００亿元，按实际值（物价在下降）财政收入增加了１４．４％，几乎是经济增长率７．８％的两倍。这几年税收收入一直按照高于经济增长率的水平增长。无论从那种意义上讲，税收不可能保持中性，它是微观经济主体的一种超额负担。税收收入最大化与国民经济产出最大化不相容定理〔１１〕是成立的。因此，重税不是实现正当性最大化的理想选择，特别是在扩张性财政政策实施的当口。


由于按照ＭＣ＝ＭＲ征税的林达尔均衡并不存在，因此，过高的税率会导致公共产品的过度提供，结果是产生挤出效应。如果政府增税的目的是为了将资本由非国有企业向国有企业转移，那么对非国有经济抽血的经营结果可想而知。樊纲（２００１）用"额外综合税赋"来说明这种转移，并指明这是一个相当危险的征兆。并指出，国有部门中各种反对改革的势力过于强大，而本身的状况又不断恶化，要想维持其生存，就势必利用自己对资源分配的垄断地位、利用国家强权，将大量非国有部门生产出的收入用各种方式转移到国有部门，使非国有部门越来越难以增长，整个经济的增长率也就会慢下来，最后各种矛盾暴露，经济陷入危机。

第四，如果某一天，政府向国有企业的输血政策转为了改革政策，则意味着政府的财政危机到了顶点。这里的一个前提条件是，政府对国有企业的输血是有收益的，它并不仅仅表现为财政收入的增长，其中很重要的一项就是保障社会稳定的收益。政府决策是体制结构的函数，当国有企业所能提供的利税收入越来越少，所需的财政支持越来越多，改革后的净收益大于不改革时的政府净收益时，政府便必然会选择改革的路。因为，国有企业过去一直是政府的权力基础（人事和经济的权力）。改革国有企业是一件十分麻烦的政治运作，所以不到"万不得已"，任何官员都不愿意进行改革。也从另一个角度说明了，二十年对国企试错改革耗费了大量资源，投入产出极不相称。资料表明对ＧＤＰ贡献率只有不到三分之一的国有部门占用三分之二的全社会资本资源，其中银行信贷占５７％，（吴敬琏２００１）。这里也回答了一个问题，就是为什么现在政府财政目标难以实现。原因可能在于短期效应的累积使得达到长期目标的源泉枯竭。不过不能否认，中国现在经济增长仍然一支独秀，财政危机并没有完全爆发，这里应该有一种潜在的力量。如果找出这种力量并且使其壮大，则潜在的财政危机可能会消失于无形。　　第五，由于中国国有经济的庞大，政府对其偏好，实质上是加强了政府的干预。特别是近几年来的积极财政政策在很大程度上体现了一种"体制复归"的趋向（魏凤春２００１）。因此，政府财政不振兴乃至出现潜在的危机便是水到渠成的事情了。渐进化改革的成效可以用财政的运行轨迹来表明，成功的改革体现了一种源与流的协调关系。而我们现在只是关注于流而浪费了源，结果是水流越来越少。Ｊ．Ｄ．Ｇｗａｒｔｎｅｙ 和Ｒ．Ａ．主持的《世界经济自由度年度报告》认为１９９７年中国经济自由度〔１２〕在１１５个国家中排名第８１〔１３〕。２００１年７月至１０月政府为筹集区区几十亿社会保障资金而减持国有股对整个证券市场的破坏给我们带来了"诺斯悖论"的感性认识。四个月股指狂跌７００点，市值损失１．７亿，１０月２１日减持办法停止。财政目标没有达到，市场体系遭受严重打击，中国面临着义理性最大化的困境。　　五、危机转化与增长支撑　　虽然中国财政运行的基础正在受到削弱，潜在的危机也暗香浮动。但中国毕竟没有发生财政危机。

其原因在以下三个方面：
１．表面化的金融危机　　中国现在之所以没有发生财政危机，一个主要的原因是财政危机的表现形式问题。作为政府核心的"财政"，出现危机一般意味着政府出现了危机。在三权分立的西方国家，财政危机、政府更迭的事情常见。而在中国，则不会发生这种事情。虽然１９９４年《人民银行法》的出台从制度上割断了财政部与中央银行间的直接融资渠道，但由于财政、金融工作的统一领导与统筹规划，财政危机往往间接表现为金融危机。

目前来看，以下几点可能导致中国金融的潜在危机。巨额的不良资产主要是在政府－国有银行－国有企业三位一体的体制下，国有银行替代财政向国有企业输血而国有企业预算软约束、银行成为"人质"〔１４〕的结果。此为其一。其二，国有银行核心资本不足，１９９８年财政发行２７００亿３０年国债补充国大商业银行资本金证明了这一点。不过，这２７００亿的国债是由四大银行认购的，银行增加了资产（第二储备）的同时也增加了资本金，但是把债务推给了财政。如果３０年后政府不能还清债务，必然会通过发行货币来筹资。其三，证券市场的泡沫在很大程度上是政府"圈钱"为国企解困，"一股独大"造成的。其四，现在的扩张性政策，可以理解为一种政府试图用通货膨胀来对付通货紧缩的主张。如果马栓友（２００１）"当前的积极财政政策是不可持续的，必须及时调整财政政策的方向，积极财政政策应在适当时候酌情退出"的主张成立的话，当前以毒攻毒的政策可以理解为政府财政对铸币税和通货膨胀税的极度依赖。因此，表面化的金融危机就是财政危机。我们之所以没有感觉到财政危机的到来，只不过是因为金融的管制推迟了金融危机的到来罢了。但无论如何，财政危机与金融危机唇齿相依的关系是存在的。


２．庞大的国有资产存量为政府负债提供了担保。　　根据Ｓｔｎｌｅｙ Ｆｉｓｈｅｒ 和 Ｗｉｌｌｉａｍ Ｅａｓｔｅｒｌｙ（１９９７）的"政府预算约束的经济学"的理论，公有资产出售收入是政府为其赤字筹资的一种基本方式〔１５〕，它冲减政府的初级赤字。中国有几万亿的公有资产，它的存量资产效应对政府筹资起了一定的担保作用。在中国，政府向公民负债除了以信誉和未来的税收担保外，庞大的公有资产也起了很大的作用。公有资产的所有权属于全民，仅仅由政府代理，从微观金融学的观点来看，政府以公民的资产作抵押向公民借债是不可以的。但由于存在着代际差异和所有者缺位问题，政府可以较多的负债。我们前面提到过，政府公有资产是计划经济时代工人和农民剩余价值的转化形式。这部分公民已经成为老人，已经成为政府的补贴方，在这个意义上，代际差异可以理解为没收父亲的房子后以此抵押向儿子借钱。又由于公有资产不能量化到个人，所有权是虚的，因此，政府上述行为得以成行。公有资产的这种作用虽然推迟了财政危机的到来，但由于公有资产的价值贬损，这种效应越来越弱。从政府"抓大放小"、"减持国有股，筹集社会保障资金"的做法可以看出政府依靠抵押资产筹资已经难以为继。

３．非国有经济的增长　　在第四部分中我们曾经指出有一种潜在的力量在支撑着中国经济的增长。这种力量就是非国有经济的增长。张军（２００１）从国有部门的利润率持续下降的经验观察中分离出"竞争侵蚀利润"和"亏损侵蚀利润"两种效应后对中国国有企业财务绩效的恶化趋势提供了一个逻辑一致的解释，这也从另一个角度强化了非国有经济对中国经济增长的支持作用。二十年来，以市场为导向的"非国有经济"，（包括合资企业、私人企业、个体企业、个体劳动、股份公司、合作经济以及各种形式的集体经济）在政府舍卒保车的磨难中成长起来，并对经济增长起了决定性的作用。以１９９８年为例，非国有经济部门创造出７３％以上的工业总产值，６３％的ＧＤＰ，１００％以上的新增长就业和８０％的经济增长〔１６〕。相应地，在国有经济对财政贡献为负的背景下〔１７〕，非国有经济的增长提供了政府暂时与财政危机保持距离的机会。但是非国有经济增长速度的减缓又使得财政离危机越来越近。

六、走出财政危机的建议

财政危机解除方案的制定，首先要解决燃眉之急，其次还要从长计议，追求正当性最大化。这便提出了一个短期的政策操作与长期的制度建设如何协调一致的难题，是在挑战"诺斯悖论"。我们认为，下面三条建议的实施结果可望与我们的目标耦合。

１． 部分公有资产出售
我们（魏凤春 于红鑫２００１）在对社会保障资金筹集方法的探讨中提出了一个框架：即出售部分公有资产可以解决社会保障资金欠账的问题。养老金历史欠账是政府最大的隐性债务，政府面临着即期付债的巨大压力。因此，出售公有资产可以满足前述方案的第一个要求，即短期操作可以解决燃眉之急。政府不仅可以增加收入，而且减少了对国有经济的补助。除此之外还有更长远的利益可以获得。

第一，出售资产筹资不仅可以筹资，它更可以成为国有经济布局调整的手段，可以把宏观的总量政策与微观的结构性改革结合起来。按照中共十五届四中全会确定的"有进有退"的方针对国有经济进行根本性的改革和布局调整，大幅度收缩战线，有利于解决政府越位和缺位的难题，也是追求正当性最大化的必由之路。

第二，政府面对国有企业"输血政策"和"改革政策"的两面难选择时，维持前者的资金成本过于高昂。以致于政府在给定银行体系风险不增加的约束下，唯有出售国有企业的资产才能真正解决以国有企业为核心的三位一体的体制内矛盾。国有企业二十年改革的"试错"也证明这一点。

第三，出售的资产一定要是有价值的，应做到"靓女先嫁"。至于说要卖什么、卖多少，则是一个具体操作的问题。一段时期以来减持国有股筹集社会保障资金的理论依据也在于此。


第四，居民储藏存款余额已达七万多亿，资产管理公司所持的国有不良资产在国际市场上的顺利出售都表明了购买力不成问题。它在具体运作中出现的问题主要是意识形态问题和定价问题，如果按照真实价值为参考进行定价，"天下没有卖不出去的商品"。　　

２．非国有经济的制度完善
公有资产出售可以看作一个国有经济与非国有经济进退关系的动态描述。公有资产的出售首先是为非国有经济进入高于平均利润率的竞争性行业创造空间，并为非国有经济的金融剩余提供出路。这是政府迫于财政压力，算不上积极主动的完善，因为国有经济的退出需要非国有经济的承接。国有股减持的高定价可以反映这一点。　　

我们这里提出的制度完善主要指政府的主动改革。原因可以概括如下：
第一，我们虽然不赞同下面的观点：在所有制形式与协调机制之间存在一种"天然"的对应关系，即社会主义国有制与行政协调之间具有弱联系，国家试图使公有制与市场机制相兼容的努力是徒劳的，"第三条道路"行不通（科尔奈１９９２）。但是必须认识到国有经济一次次试错的结果和非国有经济极强的生命力，更为现实的是要正视非国有经济萎缩引起经济增长停顿或"危机"的可能性。樊纲（２０００）曾经提醒到：即使非国有部门已经很大，剩余收入量也较大，如果国有部门吃掉的补贴更大，增长停顿的情况可能发生。

第二，中国二十年的改革已经进入了帕累托改进的状态，培育非国有经济必然会收缩国有经济，会面临短期内社会不稳定风险加大的考验，还不可避免地遇到现有权力和利益集团的重重阻力。因此，作为广大公民代表的国家应该在扫荡改革阻力上负起全责。这里还隐含着另一个层面的意思，中国的入世可能会使政府放慢破除阻力的步伐。在内部改革阻力重重的大背景下，外部的冲击会给我们的市场化进程带来机遇，但是如果只是依赖外援而忽视自力更生，中国的经济增长很难维持。而我们一再强调非国有经济的增长是保证中国经济增长的前提条件，所以内部的改革会更重要。　　
在我们看来政府需要主动改革的几个要点（当然非国有经济本身也需要改进）包括：对私有产权的保护、对历史遗留下来不明产权的清理、鼓励和允许许多领域内的私人投资、鼓励民间金融、银行信贷、资本市场的国民待遇等。

３．财政管理的技术改进　　前面的两个建议是从根本上解决财政危机的举措，而要真正地实施，则尚需时日。利益集团的阻挠可能会使其难产或流产，因此，它是远水。近渴的解除还依赖财政管理的技术改进。技术改进的目标应该以减支为主，而不应该注重于增收。费税改革、政府采购、国债资金的使用、对国企补贴的取消、行政开支的缩减、政府资金的效率、公共决策的配合等等都可以暂时地缓解财政的窘境，但它并不能根本地使财政远离危机。


注释：
〔１〕财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占整个财政收入的比重。〔２〕有学者用当年国债发行额／当年财政收入额来表示债务依存度，笔者认为至少有两点不妥。一，债务收入不宜包含在财政收入当中，否则，财政收支就永远是恒等的（陈共，１９９４），因此，此比值意义不大；二，因为存在着"递延性"问题和"Ｘ－非效率"因素的存在，使得以财政收入来衡量财政规模的准确性较差，而用财政支出则比较合理（李俊生，１９９４）。
〔３〕有学者用债务收入额代替国债发行额，因为上一财政年度国债收入结余额通常较小，二者可以替换使用，而不影响做出判断的准确性。
〔４〕具体的分析请参阅 魏凤春："政府公共投资的性质"，（《体制改革与经济杠杆》页９８－１０５，中国财政经济出版社，２００１出版）。
〔５〕比如说，１９９８年非国有企业中的中小企业投资活动因信贷萎缩而增长放缓，全年投资为负增长（－３．８％）?近几年的积极财政政策对非国有经济的冲击很大。