试谈税收征管社会化

　　 论文关键词：征管社会化；政府公共管理；现代税收
　　论文摘要：税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一，是政府公共管理社会化的一项重要内容，是税收现代化的重要标志。相对于税收征管社会化而言，税收征管专业化的提法容易使人产生误解，值得商榷。提出并促进税收征管社会化，是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，是建设公共财政、建设和谐社会的一个重要方面。

　　一般认为“税收征管社会化”主要是针对个体私营税收征管和基层协税护税问题的。其实，税收征管社会化概念有着更为深刻的内涵，它是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，在新一轮税制改革中具有重要意义。
　　一、税收征管社会化是政府公共管理社会化的一个方面
　　税收征管社会化是指税务部门在税收征收管理过程中将一部分征管事项的决策权、执行权和监督权归还纳税人，积极发挥社会中介组织、公民和其他机构在税收征管中的作用，充分调动社会力量参与税收征管，以提高税收征管效率、降低征管成本、建设和谐征纳关系的行为或过程。它是政府公共管理行为社会化的一个方面，是全球性政府职能社会化趋势和我国政府职能转变的结果。税收征管社会化包含对基层个体私营经济中零星税源管理、税收代征代管和社会化协税护税等方面的内容，但不仅局限于这些方面的内容，它还包含有更广泛的外延和更深刻的内涵。
　　(一)当代世界性的政府公共管理社会化趋势
　　当代世界性的政府公共管理社会化趋势是一种不可阻挡的时代潮流。所谓政府公共管理社会化，是指政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。
　　政府公共管理社会化是一种世界性的趋势。20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向。政府应开放公共服务领域，实现公共管理和政府职能社会化；注重提供公共服务的效率和质量。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；政府的工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。能够提供最好的公共服务的政府就是好政府的观念深入人心。与此同时，政府公共服务的社会化也就顺理成章地成为政府职能发展的趋势。
　　(二)税收征管社会化是政府公共管理社会化和我国政府职能转变的结果
　　政府公共管理社会化与政府职能的转变是密切联系在一起的。从亚当·斯密的“守夜人”到凯恩斯的政府干预理论；从现代的“委托一代理”和契约理论到公共选择理论，政府管理经济和社会的方式和职能已经发生了明显变化，过去传统的强制性行政命令型管理已逐渐转变为现代的指导和服务型管理，政府职能的社会化趋势越来越明显。不但在西方国家如此，在我国也一样，政府职能社会化是当代中国政府职能发展的一个显著特点，其呈现四个基本趋向，即政府职能市场化趋向、增强公民自主性的趋向、拓展社会组织自治空间的趋向以及强化和优化社会管理职能的趋向。
　　在计划经济时代里，我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式，市场被取消，政府的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面，最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。20世纪80年代以来，我国政府适应改革开放和社会经济发展的需要，开启了转变职能的进程，也由此拉开了政府职能社会化的序幕。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能社会化的步伐逐渐加快。然而，时至今日，不少人对于政府职能社会化还存在着一些模糊的认识，其表现之一就是对政府职能社会化的基本趋向不甚明确，甚至出台了一些逆向的措施，从而制约了政府职能转变的进程。
　　二、税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一
　　(一)现代税收管理的三大特征
　　现代税收管理的三大特征是法治化、信息化和社会化。税收征管法治化是指税收征管中法制建设越来越完善，征管方面立法、执法、司法越来越规范，在征管体制、管理程序、税收文化建设中，越来越讲求法治思想、遵循法治思维、运用法治方法。税收征管信息化主要是指计算机网络在税收征管中的应用，是指税收征管手段的现代化。目前各国都把计算机网络建设摆在了税收征管改革的重要位置，大大提高了税收征管的质量与效率。而全社会共同参与税收管理活动的趋势就是税收征管社会化。法治化是税收管理制度建设和目标，信息化是改良征管工具和手段，而社会化则是税收征管制度发展的一种外在表现形式。税收征管社会化是税收现代化的重要标志之一。

　　(二)税收征管社会化的主要表现
　　1．征管决策社会化。主要表现在税收征管立法方面。我国是人民民主国家，一切权利归于人民，税收征管也如此。征管法的修改要经过反复调研座谈、广泛征询意见、最后还要经全国人民代表大会讨论批准。这是征管决策社会化的表现。
　　2．申报征缴社会化。主要表现在申报缴纳方面。新的征管法要求纳税人自行申报，自行到银行划拨，实行“三自缴纳”，特别是对高收入者和对个人收入的支付，还要求支付单位代扣代缴，税务机关只起“监缴”的作用。税银联网和“税银库一体化”的建设，更加方便和完善了这些功能。
　　申报征收社会化首先确立了纳税人在纳税中的主体地位，还纳税权利、义务、责任于纳税人。它从法制的角度明确了不按时申报和不如实申报纳税是违法行为，纳税人必须承担相应的法律责任，纳税人由过去的被动纳税变为现在的主动纳税。通过推行自行申报纳税，取消专管员制度，把专管员从过去的繁琐事务中解脱出来，继而转向强化征管和监督检查的各项工作中去，使税收征管走上良性循环的轨道。目前，我国企业和个人自我纳税申报率已达100％，按期申报率企业稳定在95％左右，个体工商户也达到了80％以上。
　　3．管理鉴证社会化。即税源管理和涉税鉴证方面社会化。就涉税鉴证社会化而言，国家税务总局2005年12月30日发布《注册税务师管理暂行办法》规定，注册税务师“可承办”“企业财产损失所得税税前扣除的鉴证”和“企业所得税汇算清缴纳税申报的鉴证”，并且于2007年2月2日出台了这两项鉴证业务的“试行”准则。也就是说，纳税人是否按期交了税、是否依法交足了税，都要由社会中介机构鉴证，出具审计鉴证意见书。此外，国家税务总局还在考虑进一步拓展注册税务师行业的其他法定鉴证业务。
　　4．培训服务社会化。主要是指涉税培训和纳税服务社会化、以及政府采购税务师事务所服务方式的探索。《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》指出：大力“开展政府职能转换和行政审批制度改革条件下发挥注册税务师行业职能作用的研究；开展拓展涉税服务和涉税鉴证业务领域和以政府采购购买税务师事务所服务代理模式的可行性研究；开展税收改革对注册税务师行业发展影响的研究等等，为注册税务师行业的发展提供坚实的理论基础。”
　　5．税务中介组织的兴起壮大。主要是指税务代理机构等非政府组织的兴起。非政府组织的广泛兴起是政府公共管理职能社会化趋向的重要反映。非政府组织，有的西方学者称之为既不同于公营部门、政府，也不同于私营赢利公司、企业的“第三部门”，具体说来，包括研究咨询服务机构、各种商会、各种行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的代理机构等。据权威资料显示，我国注册税务师行业快速发展，至2005年年底，全国有税务师事务所2893家，取得注册税务师资格的人数共66866人，执业注册税务师21000多人，从业人员近10万人。
6．税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升。税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升，这也是税收征管社会化的表现之一，从近几年媒体和民众对税案的关注度便可看出。当然，也有一些事项是不能社会化的，如税收征管中的行政处罚和强制执行措施等。
　　三、税收征管专业化的提法值得商榷
　　税收征管专业化，即税收征管专业化分工管理，是指在税法规范的前提下，征管由全职能转变为按征管业务职能进行组织机构分工，实行专门化管理。国家税务总局在“十五”期间征管改革的奋斗目标中指出：“通过进一步完善新的征管模式，初步建立以信息化和专业化为主要特征的现代化税收征管体系”，即在信息化支持下的征收、管理、稽查专业化分工管理体制，即征、管、查相分离的管事制。信息化加专业化，就是科技加管理。实行专业化管理的一个突出特点就是减少职能的重复设置，能够分清责任，便于以业务内容来划分岗责，建立相互制约和更加透明的岗位责任制，有利于考核和进行责任追究，从机制上解决“疏于管理，淡化责任”的问题。国家税务总局将税收征管职能划分为征收职能、管理职能和稽查职能，并按业务范围分为24个涉税事项，它的运作原理是通过成立三个专业机构进行权力制约，三者之间既明确分工又有机联系。总之，税收征管专业化讲的是税务机关内部的机构分工问题、即征、管、查相分离的征管格局。
　　但是，相对于税收征管社会化的趋势而言，税收征管专业化的提法容易使人产生误解。即：容易使老百姓误认为税收征管是税收专业人员的事情，与普通老百姓无关。由于税收征管专业化讲的只是税务机关内部的机构分工，而税收征管社会化才反映了现代税收征管发展的一种实质特征或标志。因此，笔者建议，今后应尽量少提税收征管专业化，多提税收征管社会化，突出现代税收管理“法治化、信息化、社会化”的三大特征，消除老百姓心目中对税收征管发展趋势的误解。

　　四、顺应历史潮流，促进税收征管社会化
　　(一)进一步转变政府职能，大力建设服务型政府
　　首先，税务机关要解放思想，更新观念，正确理解全球性的政府公共管理社会化的趋势，正确理解税收征管社会化的概念；其次，要顺应历史潮流，积极转变机关职能，正确处理好政府与社会(市场)的关系，把该让社会和市场去办的事情交还社会和市场，政府(税务机关)搞好监督，当好裁判，搞好服务；第三，大力建设服务型政府，进一步健全法律制度，进一步培养中介机构，进一步发展社会组织，促进征管社会化的发展。
　　(二)大力发展税务代理机构等中介行业
　　进一步培养中介机构，进一步发展和健全社会组织，对税务行业来讲，就是要进一步规范和发展注册税务师行业，进一步建立纳税人协会、民间评税协会等民间组织，促进律师事务所、会计师事务所等中介机构和纳税人自身对纳税事项的参与，积极维护国家和纳税人双方的合法权益。在我国，大力发展税务代理机构等中介行业，促进税收管理和服务活动社会化，既有利于降低税收征管成本、提高征管效率和质量、促进税收公平公正，也有利于我国税收征管与国际惯例接轨。
　　(三)进一步把纳税人权利和职责交还给纳税人
　　当前应界定好税务机关与税务中介组织的服务界限，要还相关的权责予税务中介代理机构，给其相应的发展空间，加强监管，促其走上健康发展轨道；其次，是充分利用社会资源，界定好税务机关与其他社会相关部门的服务界限。进一步发挥纳税人协会、民间评税协会等民间组织、律师事务所等其它中介机构和纳税人自身在税收征管中的作用。
　　首先，在我国各类纳税人中，大企业、大公司少，中小企业和个体户居多，对后者的管理与服务会耗费税务部门相当大的行政资源，而效果并不令人满意。因此，让税务中介机构发挥作用，使大部分中小企业的纳税事项通过中介机构代理，税务部门集中精力管好大企业、大公司，这样既降低征税成本，又提高工作效率。据悉，我国工商企业委托税务代理机构代理的还不到5％，而日本和美国这个比例高达85％和50％以上。
　　其次，进一步拓宽注册税务师在代理纳税申报环节的服务作用。要仿照国际惯例，使对纳税申报环节的监管从税务机关逐步转移到税务中介机构。从国际上看，一般发达国家只有极少数纳税人自行上门申报或邮寄申报纳税，大多数纳税人(包括企业和个人)都是委托税务代理人进行纳税申报的。如美国大约有40％的申报表是发给律师、会计师等代理申报人的，德国的几乎全部纳税人都委托职业会计(税务)师代行纳税申报。
　　第三，进一步拓宽注册税务师进行社会鉴证的范围。如我国原来每年一次的财税大检查都是充分发挥中介机构的作用进行的，取得了相当好的效果。而同样，目前我国仅靠税务机关的力量也无法完成对千千万万企业和纳税人的监督检查任务。因此，发挥社会力量的作用，进一步拓宽注册税务师进行社会鉴证的范围至各类纳税人、各税种和各种纳税事项，使纳税人相互监督，是一种很好的方式。如反避税转移定价APA(预约定价协议)的鉴证、增值税一般纳税人的认定、企业纳税评估、股权转让涉税鉴证、资产转让及重组并购的涉税鉴证，等等。
　　第四，进一步发挥注册税务师在其他涉税服务方面的作用。如增值税发票代开、税收培训、税法宣传、纳税服务等等，也可以通过政府采购招标向税务师事务所采购劳务和服务等。