或有债务与财政风险

　　 从1998年起，我国政府实行积极的财政政策，利用国债筹资进行基础设施建设，对扩大内需，拉动经济增长的作用是毋庸质疑的。2001年我国要继续实行积极的财政政策，主要包括：一是继续发行基础设施建设国债；二是发行特种国债，以支持西部大开发；三是适当改善居民收入，刺激消费，扩大内需。因此，适当扩大国债规模仍然是我国目前宏观调控政策的理性选择之一，但国债规模的扩大在拉动民间投资与消费，促进经济发展的同时，无疑会加大政府的财政风险。在这一点上，得到国内理论界的广泛关注，并已建立起相应的国债风险定性与定量分析的机制。笔者认为，我国财政风险不同于一般经济实体的风险，财政是社会经济风险的最终承担者，银行风险与国企风险等最终都有可能转化为财政风险。因此政府债务风险不仅仅包括国债债务风险，这种显形的直接由信用约束带来的风险，从更广的角度来说，它还应包括或然的由道德约束带来的债务风险。比如：“准国债”风险，地方政府债务风险，社会保障基金缺口风险，银行经营与国企经营风险等这样一些由政府提供或明或暗的担保而带来的不确定性债务风险（或有债务风险）。当然，在市场经济环境中，要防止全部的财政风险是不可能的，但研究财政风险的目的是正确认识造成风险的各种因素的产生机理，并以此为基础制定相应的解决措施。

本文仅从或有负债角度去探析一下我国目前的财政风险问题。

一、政府或有负债风险的定性分析

2000年7月1日起开始实施的《会计法》第十九条规定，“单位提供的担保、未决诉讼等或有事项，应当按照国家统一的会计制度的规定，在财务会计报告中予以说明。”或有事项准则将或有负债定义为“过去的交易或事项形成的潜在义务，其存在必须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实；或过去的交易或事项形成的现时义务，履行该义务不是很可能导致经济利益流出企业或该义务的金额不能可靠的计量。”据此，我们不难发现作为一个理性的决策者不仅仅要考虑现实的确定的经济因素，还要关注处理各种不确定因素。那么市场经济条件下，理性的政府决策者。要在决策时充分反映财政风险，就必须引入“或有”’与“隐性”政府负债等新的概念，以测度和规避不确定性风险。

或有债务的形成机制与一般确定性的债权债务关系不同，可以说是一种由过去交易或事项形成的潜在义务，它相当大程度上是以政府道德为基础产生的，所以这里我们从其基本特征——“或有”、“道德约束”来探讨政府或有债务风险的性质：

1．首先，应明确“或有”的内容，它本身就含有随机的意思，政府面；临一些随机发生的事变，就会做出相应的支出，承担相应的责任，这种职责承担的概率及其负债规模取决于外生条件与内生条件。所谓外生条件是指诸如自然灾害与银行危机这样的突然事变；所谓内生条件是指政府对某些承诺在先的项目的最终责任，比如：政府出面担保（对农产品收购的保护价）或保险的若干投资项目，一旦出现亏损或破产，政府就要拿钱支付；还有若政府监管与规制的绩效一旦发生问题，造成金融秩序与市场秩序的混乱，这时中央政府在财政上也会面临事先不曾预见到的支出压力。

2．其次，应明确“道德约束”是相对于“信用约束”而言的，我们认为国债的实质是政府通过债务关系或信用手段取得的财政收入，这里政府凭借信用举债，相应的就有了债权债务关系的产生，这里必然伴随着信用风险。在我国由于长期实行统收统支的财政体制，地方政府无权发行债务，中央政府担任着坚持社会正义与公平的道德义务。在或有债务上，中央政府不得不承担道义责任。当各种金融投资风险出现时，中央必定出面营救，从而在市场上形成道德风险：以中央政府为一方（委托人），以脆弱的银行体制、低效的国有企业、地方政府为另一方（代理人），形成一种委托代理关系，而政府又无法对银行、国企与地方政府实行有约束力的契约关系、到头来，一旦出现风险，所有代理人都会将风险向中央政府转移，这会远远越出中央政府预算控制的范围。

二、政府或有负债的成因分析

市场转型的社会主义改革中，由于投资体制、企业体制、金融体制改革的深化，政府财政，尤其是中央政府财政面临越来越大的或有债务风险和不确定性压力，而政府在制定财政时如未留意这种趋势的变化，那么风险无疑会加大。

1．“准国债”风险：所谓“准国债”是指各政府部门所发行的有财政担保的债券，如行业主管部门债券、政府性银行债券等。这部分债务也是由法律和合同认可的，要求及时全额偿还。与国债不同的是发行准国债的各行业主管部门和政策性银行都有除财政拨款以外的收入来源，所以，他们的借债只能部分地要求财政偿还，中央政府对这一部分债务承担着信用风险和道义风险。

2．地方政府债务风险：由于我国法律规定地方政府不能自行发债，所以，地方政府债务主要是地方政府通过地方信托投资机构在国内外的借款和地方的国有企业以财政为担保的债务。目前，这部分债务可以说是一个“黑箱”，谁也说不清其规模有多大。这部分债券是由担保形成的，即是或有的，不一定要偿还的。这部分债务的承担者首先应是借债的投资机构和国有企业，然后才是地方政府。只有在地方政府财政难以偿还的情况下，中央财政才可能给予必要的支持。但在这种条件下，又有可能引发新的道德风险，即地方政府（以及下面将要提到的企业与发展银行）知道反正中央政府会充当最终的支付人，便会放松自己的努力，从而使风险发行的概率大大上升。

3．社会保障基金缺口风险（主要是养老保险金缺口风险）；长期以来，我国社保制度实行的是广就业、低工资、多补助的政策，社会保障所需资金全部由国家和企业包揽，个人不承担费用且实行现收现付制，没有积累。在老龄化高峰逼近和社会主义市场经济体制逐步建立的新形势下，现收现付制的社会保障模式必须改革。目前，我国确立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，但多数地区个人账户是“空账”运行，实际上还是现收现付制。为弥补历史欠账，支持国企改革和维持社会稳定，对于社保资金的缺口，财政肯定是要拿出资金来弥补的。对于这部分债务，财政是不应全额负担的，但由于归还的时间和数额有很大的不确定性，因此潜在的风险是很大的。

4．银行经营风险和国企财务风险：银行经营风险和国企财务风险都有可能通过两种途径转化为财政风险：一是由于国企和银行经济效益低下，会制约财政收入的增长。二是银行和部分国企处于国民经济命脉产业地位，财政必须予以扶持。特别是在目前我国国有经济的基本结构仍然是“三位一体”的情况，这种风险的转化途径表现得更明显。1998年财政向银行发行2700亿国债给银行注资；1999年建立资产管理公司向银行发行财政担保的债券，按面值购买银行不良贷款，然后通过债转股给国家经贸委指定国有企业豁免债务。但在市场经济条件下，对银行经营风险和国企财务风险最能控制的主体当然应是其自身，国家从国民经济的整体利益考虑进行扶持，但不是说银行和国企风险都要由财政承担，这部分债务对财政来说是或有的，又是不应由财政承担的。

以上四个方面是目前我国政府或有债务的主要内容，除此之外，还包括：为维持本国金融体系稳定，特别是在金融危机的时候，财政对金融体系重要功能的维护力度，对所有存款人的保护，都会大大超过法律义务，也会大大超过政府保险计划所承诺的限度，从而给财政带来或有风险；财政对于通货稳定、固定汇率、中央银行体系的支持，在危机时机可能会迫使中央财政参与国际性的援助计划方案，这又是契约外的或有的隐性的债务；最后，再如实现无法预料的自然灾害所引起的或有的、额外的财政风险，比如，1998年中国洪灾，2000年北京沙尘暴。

目前我国政府债务无论是显形的还是隐性的，从某种程度上说是推进经济改革不得不付出的代价，但这里我们分析的政府或有负债风险的形成并不是偶然的，有着深层次的原因：

1．首先，由于我国目前采取的预算管理办法存在缺陷：一是时间跨度短，往往重视年度预算，无法考虑由政府建立养老金和其他政府津贴计划，也无法分析由政府发放或担保的贷款所引发的后续风险；二是传统的预算仅仅知道现金流量，不考虑负债的增加，也不考虑或有债务，不考虑财政的过去承诺所引发的未来成本。这种短期的，并且以现金流而非负债的预算管理会造成不稳定，带来财政成本的转移；三是预算外收入、制度外收入的膨胀影响了财政抵御风险的能力，大量财政性资金游离于财政预算管理之外，这在法制国家是极不正常的，必须整治。

2．其次，随着市场经济的变革，我国长期以来的那种统收统支财政体制也要求变革，但由于缺乏成熟的法律体制规范，以及微观经济主体的风险意识淡薄，形成了以中央为一方，其他经济主体如地方政府、银行、企业为另一方的一种不确定的委托代理关系，其内在蕴涵着巨大的或有债务危机，使中央财政不得不面临潜在的压力。

企业、银行、政府“三位一体”的国有经济结构决定着财政为银行和国企提供隐性的债务担保，但由于国有企业经营效率不高，其资产的流动性尤其是变现能力差，再加上风险意识淡薄，无疑会造成企业债务向银行债务转移，银行债务向政府债务转移的结果，在这样一个委托代理关系系统内部，财政始终必须承担社会道义责住以及由此而产生的风险。改革至今，必须改变这种现状，今后除对于处于国民经济命脉的国有企业进行必要的资金支持以外，对于竞争性行业的企业，国家只能以社会管理者的身份征收税收和以资本所有者的身份取得收益，不再干预企业的具体经营活动，对国企债务也仅以企业所有的资产为限负有限责任，不能再无休止地指令银行对国有银行贷款和对企业贷款提供担保，这样只会使今后的财政不堪重负。

三、政府或有负债风险控制分析

市场经济下政府或有负债的产生有着不可抗拒的因素，其风险不同于一般的财政风险，有着其特殊性，政府作为一个理性的决策者，就必须充分认识这种或有的财政风险。

目前，主张将或有负债显性化的人士认为，这样做等于政府事先对风险作了承诺，人们的侥幸心理会下降，潜在各方增加政府或有负债的可能性减小，其道德风险会降低。但反对的意见却不这样认为，在某些领域政府不可能真正做到“甩手不管”，因此中央财政的道德风险却不一定会减小，这里分歧主要在于政府承诺的可信度。因此，芝加哥大学经济系著名教授Robert Townwnson提出一个“有限承诺”理论，认为应分辨不同的项目，找出什么领域政府对隐性负债做出承诺，并且找出最合理的承诺限度。现在理论界对或有负债是否在预算体制中予以考虑仍存在争议，IMF提出的《提高财政事务透明度的准则》中提到“财务报表公布时，年度财政预算应说明或然负债、征税支出、准财政


行为的性质及其财政重要性。”

在我国或有负债的存在和发展与国有企业、国有银行体制问题息息相关，因此，我国必须建立起一个处理或有负债的预算框架，充分认清或有负债的规模。首先，在预算体制改革的过程中我们可以借鉴会计上对不确定性经济业务处理的原则：如谨慎性原则——对或有债务的规模作出恰当的估计；中性原则——建立起或有债务信息系统，以期降低或有风险。其次，可以在预算决策之外，专门准备一份材料，提供预算中所包含的或有负债和其他隐性财政风险的背景信息。如：计算出各种财政负债的可能成本，再分别乘以它们各自承诺兑现的概率，设Xi为第I种财政负债的可能成本，Pi为其兑现的概率，则∑XiPi（Xi）就为预算所面临的风险均值的额度，但这需要建立关于财务状况和风险比较完整的账户，而事实上我国政府现在没有精确的综合的财务报表，这有一定的难度。再次，应整治政府预算外与制度外收入：如费改税和建立基金预算，将确有必要保留的收入项目以一定形式纳入预算管理的轨道，成为财政能统一管理和调度的资金，这有利于缓解预算资金分配的压力，规范政府收入秩序，提高财政活动透明度以及抵御或有风险的能力。

此外，我们还应建立起一个处理财政或有负债的法律框架，对中央与地方的支出与负债责任的划分在法律上更明确地予以规范。目前，可以赋予地方政府适度的债务融资权力，即允许地方政府根据本地实际情况发行一定数量的公共工程建设债券，同时要求地方政府对其承担偿还责任，使发行主体的预期风险与预期收益相对称，这种通过规范的债务筹资要比其采取“乱收费、乱集资、乱摊派”办法筹资要强得多；同时，还必须全面清理整顿地方政府融资行为，彻底解决地方政府融资各行其是、多头管理、无效失控的不合理状况，逐步建立起规范的地方政府公债制度，这不仅能提高地方政府财政能力，而且有利于减少地方政府对中央财政无偿拨款的依赖，从而减少中央财政的压力。