深圳在财政改革的道路上也留下了深刻的印迹：首轮市区分税制战果辉煌，新一轮市区分税制已扬起风帆；政府采购制度不断向纵深推进；预算外资金收支两条线管理亦基本上做到了“正本清源”……今年3月，市人大常委会又颁布了《深圳市政府投资项目管理条例》，明确规定对财政性建设资金实行直接支付。
那么，什么是财政性建设资金直接支付制度？财政性基本建设资金为什么要实行直接支付？在现有条件下，实施直接支付迫切需要解决哪些问题？为此，记者走访了有关职能部门。
何为直接支付制度？
据悉，由深圳市财政局代为草拟的《深圳市财政性基本建设资金直接支付暂行办法》（下称暂行办法）已上报市政府，现已进入征求意见阶段，不久将提交市政府审议。深圳市财政局伍秀琼局长助理介绍了《暂行办法》的草拟过程。她说，我们根据《深圳市政府投资项目管理条例》（下称条例）的规定，并结合《中华人民共和国预算法》、财政部《财政基本建设支出预算管理办法》，以及基本建设拨款管理原则和基本建设财政、财务制度的有关要求，从实际工作出发，深入调研，先后到广东省财政厅、广州市财政局、肇庆市财政局等地学习交流；组织全市财政系统基建管理部门进行了广泛、深入、细致的讨论，征求了我市部分建设项目主管部门及建设单位的意见，与现行的财政性基本建设资金拨付管理操作程序进行对比研究，分析了《条例》实施过程当中可能遇到的基本建设资金划拨管理问题，在此基础上初步形成了《暂行办法》的基本框架。
谈到《暂行办法》的具体内容，深圳市财政局基建处叶剑明处长说，《暂行办法》着重对建设资金拨款的依据与程序、拨款的管理与监督两大方面加以了阐述和规定，主要想通过“运作程序”来规范财政部门、建设单位、监理公司及施工单位各自的职责、权限和权利。在《暂行办法》第九条中，还着重规范了实行直接支付的六种方式。其基本思路是：设计、施工、监理单位，包括设备供应单位在申请用款时，首先必须向建设单位提出用款申请，经建设单位审核并签署意见，有的还须经监理部门审核并签署意见，财政部门核定后才能将款项“直接”拨付给这些单位。这样做一方面可以保证建设单位始终对建设资金的来龙去脉“心中有数”，另一方面在强调建设单位对项目管理责任的同时，可以在一定程度上保障资金拨付的安全性。
根据《条例》的规定，直接支付包括两层含义：一是对依法实行项目法人的建设单位的建设项目可将建设资金拨付到项目法人单位；二是对不宜实行项目法人的建设单位，其建设项目的建设资金，按程序审核后，在不突破年度下达的投资计划内，按实际的工程进度，由财政直接向设计、监理、施工企业、设备供货商等单位支付建设资金。这就是说，除了具备项目法人资格的建设单位，比如深圳地铁有限公司这样的建设单位可“获得”财政直接拨款外，其余的建设单位包括主管部门将被“越过”。那么被“越过”的这些建设单位会不会因此而放松对项目的管理呢？叶剑明处长分析说，在直接支付方式下，财政部门直接拨给设计、施工、监理等单位的每一笔款项都必须经建设单位审核并签署意见，这样，建设单位实际上行使了对项目的管理。虽然资金不拨到建设单位的账户上，但建设单位不能因此放松对项目的管理。对此，《暂行办法》也有明确规定。比如第四条：“建设单位负责本单位基本建设项目的组织实施工作，审核基本建设资金申报的相关资料，进行基本建设资金的会计核算和财务管理，确保基本建设资金的安全和合理使用。”第五条：“建设项目主管部门负责本部门基本建设项目的统一规划、申报和协调工作，协助财政部门加强对基本建设资金的财务管理和监督检查工作。”这些条款都特别强调了主管部门对本单位项目建设过程的管理。
直接支付势在必行
有人说，深圳举世瞩目的骄人发展速度得益于两点：政策优势和地缘优势。仅此两点显然是不够的。其实，市政府在市政建设、文化科技建设以及生产性建设等方面不遗余力地加大投入，也是深圳得以高速发展的重要因素。1998年，深圳财政性基本建设投资为78亿元，1999年高达95亿元，2000年的数额将更大。对于高速增长且如此巨大的财政性基建投资，深圳市现行的拨付管理方式是怎样的呢？叶剑明处长介绍说，市财政部门根据年度投资计划和项目工程进度从财政基建专户分别分批拨给主管部门专户、项目法人单位专户、各区财政局专户及建设单位专户。各主管部门和区财政局再将自己专户的资金拨给所属的建设单位专户。建设单位收到专用资金以后才再按项目进展情况等支付给设计、施工、监理等单位。这种拨付方式的主要弊端，一是资金使用效率低。由于资金在拨付过程中的中间环节多，使得资金滞留在主管部门或建设单位的时间长，因而造成资金闲置和占压。与此同时，财政为了解决政府投资项目急需资金，还得向银行举债，去年财政就因此支付了7000多万元的借款利息；二是容易产生违规运作行为。财政部门将基建资金拨付到主管部门或建设单位以后，有些部门或单位视其为自有资金，随意支配。因此，截留、挤占、挪用建设资金和拖欠工程款等现象屡有发生；三是容易形成“半拉子”工程。这也是由于上述违规行为造成的；四是不利于廉政建设。
正因为现行的基建资金拨付方式存在诸多弊端，所以市里下决心要采取新的拨付方式和管理手段取而代之。今年3月3日，深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议通过了《深圳市政府投资项目管理条例》，并规定自2000年7月1日起实施。其中第二十九条明确规定：“建设资金实行直接支付制度。建设单位凭批准立项、下达投资计划和批准开工的有关文件，设计、施工、监理等合同以及建设单位负责人签署的拨款申请，到市财政部门办理付款手续；市财政部门直接向设计、施工、监理等单位支付建设资金；依法成立项目法人的项目，市财政部门直接将建设资金拨付给项目法人。”这就意味着直接支付模式作为一种崭新的财政资金拨付管理方式，将在深圳今后的财政支出管理中大显身手。
与现行的拨付方式相比，直接支付的优势到底在哪里？深圳市财政局伍秀琼局长助理说，建设资金实行直接支付以后，拨付的对象就由原来的“四块”变为现在的“两块”：项目法人单位专户和设计、施工、监理等单位账户。建设资金直接拨到用款单位，减少了中间环节，能够加强基本建设资金专款专用，提高财政性建设资金使用效益，防止和避免财政性建设资金被截留、挤占、挪用，减少部门拖欠工程款，同时也是强化财政监督和管理职能的有效手段。再者，直接支付制度符合财政支出管理改革发展的大方向，是同政府采购制度相类似的一种改革。对财政部门来讲虽然加大了资金拨付管理的风险和责任，但对推进财政改革无疑具有深远的影响，因此说深圳市人大颁布的《条例》是非常有前瞻性的。
人员和核算问题
直接支付制度的确有着现行拨付方式不可比拟的优势，但任何一项新制度的推行，都不可能一帆风顺，或因客观条件，或因主观意愿，总会受到不同程度的阻碍。何况建设资金的拨付这项牵涉面非常之广、将会触及许多部门利益的事情。那么实施直接支付最大的障碍是什么呢？或者说最突出的问题有哪些呢？深圳市财政局基建处何少驹副处长说，资金拨付方式改变以后，我们基建处的业务工作量将成倍成倍地增加。以1999年为例，拨付管理的项目单位约180个，实行直接拨付以后，项目单位将增加到540多个，而且相应的监管也将更加繁多和复杂，凭现有的人手显然是应付不了的。所以要实施直接支付方式，首先必须配备适量的人员。虽然现阶段立即实施直接支付的条件尚不完全具备，但直接支付是大势所趋。我们能充分认识到这一制度的重要性和紧迫感，已做好了充分的思想准备，将以积极的姿态和行动来推动这项改革。
深圳市水务局计财处冼世能处长说，直接支付制度的确是一个比较理想的模式，不但能够解决现行拨付方式中的问题，而且符合政府机构改革的大方向，是可取的。问题是改革须配套，要方方面面的协调。根据直接支付的两种对象方式，我认为要保证直接支付顺利实施，也必须要从两个层次上来着手：一是拨付管理这个层次，也就是财政部门和审计部门这条线，要让其有足够的“能力”来承担这项工作。为此我建议借政府机构改革之机，成立类似于香港“公务局”的机构，专门负责政府投资项目的建设管理工作。同时，对相关职能部门的职能予以重新界定，以加强各层次的监管。二是用款单位这个层次，要全面建立健全项目法人责任制。这样，财政部门能够尽可能多地将款项拨给项目法人单位，而尽量少地直接拨给施工等单位，从而增大资金拨付的安全性。
叶剑明处长则认为，全面建立健全项目法人责任制的确很有必要，有利于直接支付制度的顺利实施。从深圳市目前政府投资项目建设单位的格局来看，具有项目法人资格的建设单位较少，绝大部分具有临时管理机构的性质，其人员稳定性差，财会人员业务水平参差不齐，财务管理基础工作比较薄弱，实行建设资金直接支付，财政部门将承担较大的资金安全风险。拨到设计、施工、监理等单位的，则风险更大，主要是这些单位的资格认定、考核、监管等环节的管理，财政部门干涉不了，都有各自的行业管理部门，一旦出现问题，难以追究。同时，由于目前政府投资项目的工程预、决算审核权不在市财政部门，市财政部门若需及时、有效地管好基本建设资金的支付、决算等环节的工作，难度较大。因此建议市政府对市财政部门在基建财务管理中的相关职能予以重新确认。
《暂行办法》第二十三条要求，建设单位应按规定定期向市财政部门报送基建财务报表及资金使用情况表，做好本单位的年终基本建设财务决算工作。现在的问题是，财政部门将款项直接拨到施工等单位后，由于建设单位未能实际收到基建款项，建设单位就没有进行账务处理的原始凭据，因此无法进行正常的会计核算。市教育局、市城管办、市公安局、市给排水办、市文化局等部门的同志也认为，建设单位的会计核算工作的确是个难题。如果财政部门将上述拨款凭单（银行转账凭证）复制一份转给建设单位，建设单位据此进行账务处理，一是不符合《会计法》的有关规定，二是将在财政部门、建设单位和施工等单位三者之间形成大量的对账工作量，三是在办理用款手续过程中，建设单位、施工单位可能会形成重复的无效劳动，四是有可能发生建设单位与施工单位串通作弊骗取财政资金的情况。对此，何少驹副处长则持不同的看法。他认为，建设单位与施工单位串通作弊骗取财政资金的情况即使在现行的拨付方式下也可能存在，而并不是因为直接支付所致。况且在《暂行办法》中特别强调了监理单位的责任，规定施工单位或项目法人单位必须凭监理单位签署的工程进度审核意见，才能向财政部门提出用款申请。
对于上述存在的问题，有没有一个比较好的解决办法呢？大家一致认为，机构和人员问题应该不难解决。关键是会计核算问题，而会计核算问题首先要明确会计主体问题。但在会计核算主体不可能由财政部门更不可能由施工单位承担的情况下，如何解决建设单位的会计核算问题呢？为此有人建议在实施直接支付的初期一段时间内，采取过渡的办法，即准许建设单位开设一个建设资金银行专户，在保证《暂行办法》规定的款项申请、审核等基本程序不变的前提下，财政部门可将拟拨给设计、监理、施工等用款单位的款项拨到建设单位的专户上，但建设单位必须在收到财政建设资金的1个工作日内将该笔款项全额划转到用款单位，而且财政部门有权对该专户进行核查。这样既可以保证财政部门对建设资金全过程的监控，又可以解决建设单位会计核算无原始凭据的问题，同时也基本符合直接支付制度的要求。
改革需要社会各阶层的理解与支持，尤其是既得利益者。财政性基建资金实行直接支付作为一项新生事物亦即如此。尽管其在实施的过程中可能会遇到种种困难，但只有知难而进，改革才会成功，社会才能进步。