一、问题的提出
减少贫困是联合国千年发展目标中的一个重要项目，也是我国改革开放 30 多年来政府和公众一直关注的一个核心问题。自从 1978 年我国实施改革开放和社会主义现代化建设，尤其是 20 世纪 90 年代中期实施《国家八七扶贫攻坚计划》以来，虽然西部民族地区综合经济实力显著增强，人民收入水平不断提高，但是通过基尼系数所反映出的贫富差距不仅没有缩小，反而呈现继续扩大的态势。这主要是提高自我发展能力的任务仍旧繁重，贫困面广量大的格局没有根本改变，甚至出现了向纵深发展的趋势。2014 年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，其中特别提到了要通过“以工代赈、就业促进、生态建设”来全面带动和推进各项扶贫开发工作。怎样改善我国西部民族地区区域发展的“短板”,缩小贫富差距，通过创新机制有效地缓解和消除广泛存在于西部民族地区的贫困现象，使穷人在现代产业发展进程中摆脱贫困，是我国西部民族地区经济社会发展面临的严重挑战之一。
二、贫困的基本特征
迄今为止，经济发展理论中有关摆脱贫困的文献很多，从这些文献中，我们发现陷入贫困的国家（ 地区、群体、个体等） 主要有以下几个基本特征：
第一，人均收入过低。人均收入过低的主因是资本稀缺，而资本稀缺的根源又在于人均收入过低，过低的收入导致无法创造经济发展所需要的储蓄，就会传导形成无钱消费而导致严重的需求不足，而没有储蓄也就不会有投资和资本的形成，从而导致国家（ 地区、群体、个体等） 的低收入和持续贫困。
第二，人力资本积累缓慢。贫困地区人口自然增长率仍然偏高，人地不匹配现象突出，加之相对落后的教育水平，大多数人受教育程度不高，这严重的限制了经济的发展，并且制约了人力资本的发展，更不能有效吸引高素质人才的客观流动，带来了劳动力转移的困难局面。类似的情况会严重阻碍城市化的进程，拖累经济发展。
第三，结构性调整错位。结构的变迁是经济发展的实质。贫困地区结构性调整的错位现象导致了发展的滞后。很多地区产业单一，农业发展缺乏规模效益，工业化程度低，市场发育不完善等问题都很突出。类似的制度会严重阻碍社会进步，致使民族进程缓慢，从而拖累经济发展。
第四，物质与精神贫困并存。处于贫困的国家（ 地区、群体、个体等） 多处于生态环境比较脆弱、农业自然条件极为恶劣的地方，其不仅经济和物质落后，而且在精神上也表现出一种文化贫困的现象，即安于现状、消极无为的价值观。加之教育和医疗支出的负担等因素的影响，更是加剧了贫困人口的经济贫困和精神上贫困文化的延续。
三、我国扶贫发展历程
从现实来看，纵观历史，我国扶贫呈现出五个明显的阶段： 一是体制改革推动的道义性大幅减贫阶段； 二是基于顶层设计的组织网络式的大规模开发式扶贫阶段； 三是有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫攻坚阶段； 四是城乡统筹发展、解决绝对贫困与解决相对贫困并重的“大扶贫”阶段；五是根据全面建设小康社会的任务深度推进扶贫阶段。通过图 1,可从时间、空间和贫困三个维度进一步掌握我国扶贫发展的脉络和特点。
具体展开来看（ 如表 1 所示） ,清晰的显示了每个不同扶贫阶段的扶贫导向、扶贫特征、措施、具体手段以及扶贫成就。
如上所述，尽管我国一直重视解决贫困问题，但是也必须看到在解决贫困的过程中，产业发展的不合理不利于普遍实现减贫的目标，对各贫困地区不同贫困表现的精准扶贫策略缺乏，尤其是缺乏针对这些贫困地区产业发展特征的扶贫。内蒙古是全国经济发展的后起地区，更是西部民族地区的典型代表，但其增长方式仍旧属于典型的粗放型增长方式，且环境矛盾尖锐。虽然经过国家多年扶贫政策的帮助，内蒙古贫困状况有所改善，但产业结构兼容性所导致的贫困问题依然不容乐观，进而影响着民族团结和社会稳定。
四、基于内蒙古产业发展中的贫困表现
（ 一） 内蒙古产业发展特征
我国工业化进程正处于转折期，国际经济环境也正在发生着巨大的变化，特别是后金融危机的延滞性影响，这些因素都对内蒙古产业发展中合理制定产业政策、优化产业结构、促进经济体系健康发展提出了新的要求。
1. 从内蒙古产业发展基础来看，呈现出明显的资源依托型。内蒙古经济高速成长中资源型产业起着重要的作用，对 GDP 贡献占有率比较大，如稀土保有储量居世界首位，煤炭储量居全国第二，天然气资源也相当丰富，甚至有些资源具有明显的独占性特征，产业链进一步延伸，资源型产业成为推动内蒙古经济增长的主体。然而随着产业结构的变化，内蒙古经济发展需要大量的资源作为支撑，这样就降低了可能性生产曲线，不利于产业的健康发展，导致了内蒙古产业整体水平比较低、产业受资源禀赋约束条件较明显、产业链条比较单一、产业关联度较低（ 如农畜产业、冶金产业） 的态势，如果失去了资源优势这个重要的基础，就可能导致整个产业链出现传导效应，严重削弱了产业综合竞争力。
2. 从促进发展的三大需求来看，呈现出明显的投资拉动型。内蒙古作为中国经济相对落后的地区，吸纳投资是经济发展的重要源泉，对其产业结构的影响作用从 2004 年以来呈现出明显的上升趋势。
其一，是来自国家投资。现在国家每年都要拿出一定的资金用于内蒙古的产业建设。但国家资金也是有限的，投入的资金也往往仅仅是启动资金。其二，是来自于外商投资。虽然近年来外商投资数量在逐渐加大，但是根据刘莎和沙景华（ 2010 年） 的研究显示，外商直接投资对内蒙古产业增加值贡献排序为：
第二产业 > 第三产业 > 第一产业。而且，随着后期投资的增加，对第一产业增加值的贡献将基本稳定，对第二产业增加值的贡献逐渐降低，对第三产业增加值贡献逐渐增加并超过第二产业。然而，一旦外商投资撤出，由于资金缺口而可能导致产业发展面临巨大的困境。
3. 从发展的产业导向来看，呈现出明显的重化工业主导型。多年来，内蒙古主要依靠工业投资和煤炭、电力等产业层次并不高的“原字号”工业来带动经济增长。尤其是“十五”以来，内蒙古工业经济增速连续保持全国领先，工业经济总量占 GDP 的比重由“九五”末的不到 20% 提高到了 2010 年的 48.1% ,工业经济对整体经济增长的贡献率超过了50% ,其中更要以煤炭、冶金、水泥、电石、造纸等重化工业为主。这些数据都充分体现出内蒙古依赖资源型重化工业为主导来维持工业发展的局面和导向。尽管以重化工业为主的发展阶段是工业化进程中不可逾越的阶段，但整个产业结构的导向失衡和环境问题所导致的吸引力降低也是内蒙古进一步发展的重大挑战。
4. 从发展的布局来看，呈现出明显的区域推动型。从内蒙古产业的地区整体分布来看，冶金行业、装备制造地区分布集中度较高； 能源、农牧业、高新技术产业行业集中度较高。从各地区产业分布多少来看，包头分布最多，其次是呼和浩特和赤峰，而呼伦贝尔市、兴安盟、乌兰察布市和阿拉善盟产业分布最少（ 如表 1 所示） .从这种非均衡的产业发展布局来看，导致贫困地区人口就业率较低，长期不能摆脱贫困，进而造成了分工效益和规模效益的双重损失，阻碍了经济的发展。
显然，通过内蒙古产业发展的特征可以看出，内蒙古已经暴露出产业结构单一、产业素质不高等深层次的矛盾和问题，从某种程度上来说，这源于贫困人口的素质偏低，科技及产业创新推进缓慢，进而加剧了贫困地区反贫困的难度，因此，要推动贫困改善、经济持续健康发展，关键是要加快贫困人口的素质提升，进行产业结构的战略性调整，实现产业不断创新、升级、接续发展。
（ 二） 基于产业发展的内蒙古经济增长中的贫困表现
基于内蒙古产业发展的特征和区域贫困现状不难发现，内蒙古地区在加快构建现代产业发展新体系和城镇化的过程中，贫困问题呈现出一些新的表现，即出现了长期处于低端产业、低附加值的国际分工地位所导致的“错位性贫困”、技术替代劳动力所导致的“失业性贫困”和以发展结构与富集资源所导致的“阵痛性贫困”.
1. 贫困治理思维固化下的“错位性贫困”.通过回顾我国整个的扶贫历程不难发现，“客体化”贫困治理思维一直普遍存在，即贫困人口因被视为被治理者而不具备参与贫困治理项目规划能力的客体，从而造成一直遵循自上而下的贫困治理路径，贫困人口无法在减贫与产业发展项目中主动承担起主体位置的角色，这样就导致了扶贫政策与实际需求严重脱节，明显表现出治理贫困过程中的不均衡错位贫困，即政府想方设法治理贫困，而贫困人口被动依赖。另外，贫困人口在一定的地缘性生产生活方式下生存，他们自身谋利意识还比较淡薄，参与产业发展的机会较少，普遍存在恶劣自然环境影响下的文化技术素质低下的弱点，因此就业机会较少，就业能力较低，并且高素质的创新型人才缺乏，这导致现实和潜在的劳动人口所具有的体力、智力、见识、胆略、知识和技能获取生活资料的能力不足或缺乏，与国家大力培育和提升贫困人口素质的相关政策和希望不匹配。贫困人口的能力也从另一层面加重了“错位性贫困”问题的出现。
2. 产业技术创新替代下的“失业性贫困”.产业发展的低端、低附加值的国际分工地位已经严重的阻碍了贫困地区经济的发展。一直以来的产业发展态势都依赖于丰富的劳动力这一重要的资源禀赋条件。然而，随着国际分工的变化以及经济发展的要求，都需要贫困地区在产业发展过程中寻求产业技术的进步。但是技术创新带来了产业突变，破坏了原有的就业方式和工资体系，新技术不仅会导致大规模的工人失业，也会导致一些资本家破产并被抛到工人队伍中。他们失去工作，也就失去了收入，从而产生“失业性贫困”.另外，由于产业技术进步的发展，高技术、高层次人才的需求更为突出，然而，贫困人口原有的素质低下与产业技术进步对人员素质的需求产生了严重的不匹配，这也从另一层面加重了“失业性贫困”问题的出现。
3. 产业调整升级替代下的“阵痛性贫困”.贫困人口所在地区经济高速成长中资源型产业起着重要的作用，对 GDP 贡献占有率比较大，甚至有些资源具有明显的独占性特征。然而随着产业结构的变化，失去了资源优势这个重要基础，导致整个产业链出现传导效应，严重削弱了产业综合竞争力，结构性矛盾凸显。一方面表现为农业现代化进程中的农业技术、水平、发展质量的落后，同时工业化进程中的产业层次不高，产业趋同，甚至明显表现出以资源促发展的特征。然而，这也使得在不断的资源扩张中，将制造业的发展排挤出去。随着制造业的流失，人才流失就成为一种必然。加之环境的不断退化、较差的健康结果以及其他机制都可能导致区域性人口的贫困更加严重； 另外，在国家不断深化产业结构调整，努力实现农业现代化、新型工业化和新型城镇化的政策调整进程中，更多强调低投入、高产出、低消耗、少排放的可持续经济发展道路，即以生态促转型替代以资源促发展的旧的发展模式。而处于资源富集区的内蒙古，由于资源利益分享机制的缺乏和资源富集而形成的畸形产业结构更是加重了具有滞后特征的贫困阵痛。因此，在这个过程中贫困人口更处于摆脱贫困的“举步维艰”的境地之中。
五、西部民族地区产业发展促贫困治理路径选择
西部民族地区的经济发展不仅受到技术变革、供求关系变化、规模化和集中化、经济全球化、区域经济一体化等趋势的影响，也将表现出一些特有的区域特征。因此，宋继承（ 2013） 认为，这些因素是其经济发展的重要动力，适应这些因素提出的发展要求既“能够带动区域内甚至区域间经济的快速增长，有助于提升边缘地区自主创新能力的提高”,也是西部民族地区解决贫困的重要目标。
（ 一） 构建传统产业新型化，提升以环境友好产业治理贫困机制
西部民族地区要以市场机制为杠杆，以政府为主导，积极推进社会扶贫，鼓励基层发挥扶贫首创精神，从根本上帮助贫困群体“造血”.首先，以提高物质、精神双重发展作为扶贫的战略要素，努力构建资源、环境集约发展的扶贫产业体系，从而有效的利用扶贫之际合理调整产业结构，实现可持续的产业承接和发展，同时有效改变西部民族地区贫困群体地缘性生产方式； 其次，鼓励对口支援、跨省区协作、全社会共同参与等多种扶贫方式的综合运用，改善扶贫形式和扶贫资源的单一性，从而有效的改善西部民族地区地缘性生活方式。通过受助方和施助方在市场机制下的双赢，以及扶贫资金的多元化和可持续性，最终实现物质、精神生存方式的改善。
（ 二） 构建新型产业规模化，完善以特色产业增收治理贫困机制
西部民族地区应以贫困群体为本开展产业化扶贫，从而创造贫困群体参与的氛围和机会。首先，根据实际制定扶贫主导产业发展规划和特色产业增收，以贫困群体参与、加工或销售企业为龙头，夯实扶贫主导产业的发展基础，发挥具有西部民族地区特色的扶贫产业（ 如特色旅游业） 能动作用。其次，围绕扶贫主导产业制定相应的政策、积极筹措资金，通过多种形式的产业扶贫带动，逐步形成组织化程度较高、利益联结紧密、辐射能力强的扶贫产业链条延伸，更好的发挥贫困群体的主体参与作用和自我发展能力，为提升西部民族地区产业综合竞争力，改善贫困代际传递夯实基础。
（ 三） 构建支柱产业多元化，实现以生产要素（ 人才） 集聚治理贫困机制
西部民族地区要以科技要素、人才优势加速聚合为依托，积极破解能力贫困，不断提升区域创新能力。首先，要积极以政策引导和帮扶等形式，有效加大区域内企业技术进步力度和自主提升动力，加快实现生产价值向核心生产力附加价值提升转变。其次，不断挖掘扶贫主导产业的高端项目和技术领先项目，不断提升集约型扶贫主导产业在区域内发展的内涵和水平； 同时，突出科技平台服务体系和优势，拓展并实施劳动力转移培训扶贫，不断强化集聚吸附效应，提升人才集聚能力，以此开放空间和环境有利于贫困的解决。
（ 四） 构建产业发展基金化，实现以多元资本高效率治理贫困机制
随着新型工业化、新型城镇化加速发展，贫困纵深化与产业发展瓶颈化在西部民族地区日益凸显，构建国家自上而下的贫困地区产业发展基金（ 或扶贫资金股份化） 成为新时期扶贫的创新之举。其主要是以顶层设计实现财政注资和引导社会捐资，逐步扩大专项资金的规模，通过扶贫贴息贷款扶持、培植扶贫龙头企业覆盖带动贫困户增收和扶贫小额贷款扶持贫困户参与到三次产业的发展中来。这样，既实现了通过市场化运作，实现保本增效，同时也有效地发挥了政府引导及财政资金杠杆作用，从而带动企业和社会资本支持贫困地区经济发展，也从基础上、根本上保证了贫困治理与产业发展协同的循环经济发展模式。
总之，在经济全球化背景下，贫困是不断增强的制度性社会排斥和不断增强的社会成员面对全球市场竞争的脆弱性相互作用的必然结果，这可能带来贫困出现长期化、阶层化和区域化的新特征。就西部民族地区而言，在不断强化经济增长的同时，必须要考虑和兼顾扶贫对区域经济增长水平和质量的影响，即经济增长的合理性问题，以产业化扶贫思维为指导，实现产业集聚带动、社会公共投入为主型的一体化扶贫，既要确保经济的持续稳定增长，又要让贫困人口参与到经济增长的过程中，逐步摆脱过分依赖的外在因素，从而实现基于经济发展的精准性扶贫所带来的内生化增长。
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