论国库集中支付制度模式的建立

　　 【摘要】国库集中支付与会计集中核算相结合模式是县(市)财政尤其是经济欠发达地区财政建立国库集中支付制度所普遍采用的模式,本文在肯定其现实意义的同时提出了具体的设想。

“国库集中支付制”作为构建公共财政体制框架的一部分,已成为县(市)财政体制改革的重点,更是经济欠发达地区财政工作的主导目标。 但“国库集中支付制”是一项复杂的系统工程,涉及面广,配套改革多,政府投入较大。对于已实行会计集中核算制的县市财政尤其是财力不佳的地区在现阶段利用“核算中心”现有的条件和基础实施“国库集中支付制”,不仅可以合理地利用人才资源,节约行政运行成本,而且可以达到完善公共财政体制的目的,具有较大的现实意义。

一、“会计集中核算制”的运行方式为“国库集中支付制”的实施创造了有利条件

(一)“会计集中核算制”要求取消单位原有的财政性资金银行账户,为“国库集中支付制”的单一账户制度实施创造了有利条件

“国库集中支付制”的重要特征之一就是取消单位原有的财政性资金银行账户,实行单一账户制度;后者采取的是“集中管理,统一开户,分户核算”的运作方式,要求纳入集中核算的单位一律注销单位银行账号,由会计核算中心统一开户。核算中心再在此基础上分单位核算,客观上为单一账户制度实施创造了条件。

(二)“会计集中核算制”要求财政资金实行集中核算,这种方式为“国库集中支付制”实现“收入直缴,支出直拨”创造了有利条件
在“国库集中支付制”下,收入通过银行清算系统直接缴入国库单一账户,不设立过渡性账户。支出通过财政直接支付或财政授权预算单位支付,其目的是加强财政监督,增强财政的宏观调控能力。后者要求单位资金实行收支两条线、收缴两分离。单位的收入要求直接进入财政专户或专储。在“三权不变”的原则下,由单位领导审核批准,经过核算中心审核无误后,由核算中心统一办理各项收支业务。虽然目的是加强核算单位日常的财务管理,但因为集中核算所形成的会计核算职能的独立性仍然使财政监督得到了加强,财政宏观调控能力空前提高,促进作用非常明显。

(三)“会计集中核算制”已成为“国库集中支付制”的有效补充
“会计集中核算制”实行集中支付,统一办理资金结算和统一发放工资,实际上已拥有了一部分国库集中支付的功能。通过对单位预算的有效执行,使财政监督深入到预算编制的各个环节,可从根本上提高预算的科学性和准确性,成为“国库集中支付制”的有效补充。

二、与“国库集中支付制”相比,“会计集中核算制”更具优越性

(一)“会计集中核算制”作用局限性大,难以满足建立公共财政体制的要求
“会计集中核算制”的核心是“集中核算”,仍然停留在规范会计工作秩序、提高会计工作质量上,其作用有限;“国库集中支付制”的核心是“集中收付”,其在增强财政宏观调控能力、加强财政资金管理和控制上发挥的作用才是建立公共财政体制的根本目的。

(二)“会计集中核算制”的实施区域范围较窄,不利于公共财政体制监督职能的发挥
在许多地方纳入集中核算的单位仅限于本地区全额拨款的行政事业单位,大量的基层单位被排除在外,对基层的财政监督仍依靠财务检查等落后方式; “国库集中支付制”覆盖面广,适用于多级、多层次所有单位和所有财政收支,更利于将各项财务收支活动进行全过程、全方位的监督,实现向宏观监控的转变。


(三)“会计集中核算制”的行政运行成本较高,不利于人力资源的优化
“会计集中核算制”需要投入大量的人力用于报账、算账、记账、保管整理会计档案,向单位和管理部门提供会计信息等繁杂的日常事务;“国库集中支付制”是用预算指标、用款计划和采购定单为预算执行的主要控制机制,以出纳环节高度集中来实现国库资金的有效调度,省去了繁琐的会计实务,行政运行成本较低。

三、二者结合模式的具体设想

(一)指导思想
把会计集中核算制作为依托,以国库科为龙头,将“国库集中支付中心”与“会计核算中心”合并作为第二层、以大量的行政事业单位为第三层的金字塔形的财政资金划拨和核算体系。并把会计核算中心看作是国库集中支付中心的延伸机构,分项目分步骤地实施,实现“会计集中核算制”与“国库集中支付制”的结合。

(二)具体设想
1.机构与账户设置:将“国库集中支付中心”设置在“会计核算中心”,整合人力资源,合并办公;中心在商业银行新开设两个统一账户,一个作为财政国库支付机构的零余额账户,承担具体支付和与国库的结算业务;另一个作为财政部门为单位开设的零余额账户,承担单位的具体委托支付和与国库的结算业务;单位非财政性资金,则仍然通过"核算中心"原为单位设立的统一账户进行支付,实行分户核算;单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。
2.“会计核算中心”原有的岗位可同时成为国库支付执行机构的工作岗位。“会计核算中心”原有的会计核算岗位可以成为支付机构的支付审核岗位,承担管理单位预算指标、审核单位提出的用款计划和支付申请、审核单位的报销单据、登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可成为国库支付机构的资金会计岗位,承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户,签发国库支付令,账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位可成为国库支付机构的稽审岗位,继续履行稽核职能。
3.中心的工作重点应从日常会计核算业务向会计审核和监督转变,并逐步承接部分国库支付业务。具体来说:(1) 中心仍保留核算职能,单位各项支出仍经过“中心”审核后办理支付,进行日常的会计核算和报送报表。各核算单位根据工作需要建立备查和辅助账薄,尽量简化核算工作。(2)强化预算监督,保证预算执行的严肃性。“中心”应参与单位部门预算的制定和审核,单位的部门预算制定后抄送“中心”,每月由单位报送当月的用款计划,中心代单位录入并严格按照预算计划具体执行,监督各项财政资金收入直接缴入国库或财政专户,逐渐向重预算、轻决算、强化预算约束的严肃性转变。(3)逐步执行国库支付业务,资金划拨采用财政集中拨付的办法。其主要业务一是单位的基建支出、商品、劳务采购支出以及其他专项支出,由单位提出申请报政府采购中心或相关部门,“中心”根据单位预算和用款计划审核确认后,通知国库将资金直接支付给商品、劳务供应商或用款单位,对政府采购项目之外所需的资金由中心向供应商直接支付;二是工资性支出,中心按规定审核每月的工资发放表,履行法定审批程序后,通知“中心”将所需工资支出拨到工资代发银行工资专户,由银行将资金转入职工个人工资储蓄卡;三是其它支出,指预算单位日常发生的零星费用支出。由于这些支出金额小,发生频繁,由国库将资金拨到“核算中心”的统一账户上,直接委托“中心”代理支付,由中心严格控制支出规模。