对财政监督职能定位的思考

　　 财政分配和财政监督是财政的两大职能。财政分配是财政监督的基础，财政监督是财政分配的保障。离开分配的监督是无源之水、无本之木，离开监督的分配是难以保证合法、合理、科学和公平的分配。
一、财政监督职能的定位对财政监督职能的定位，是财政监督工作顺利开展的前提，也是财政部门的当务之急。财政监督职能的定位是一项十分严肃的工作。定位不准，对财政监督职能作用的发挥将会造成很多不必要的麻烦。从财政监督与财政分配的相互关系和财政在国家宏观调控过程中的地位、作用来分析，财政监督职能的定位应该把握两个重点：一是以财政分配为依据，与财政分配（包括预算内分配和预算外分配）过程同步；二是国家、政府的各项财经法规的贯彻执行，除此以外，不属于财政监督的范围。
以财政分配为依据的财政监督对象是：纳税人的完税情况；税务部门的税收征管情况，税款的征收、汇集、解缴情况；各项政府基金、规费的收缴上解情况；行政执法、司法过程中形成的非税性财政收入的解缴情况；金库及代理金库对财政收入的收纳、划解、留成情况；财政部门内部对预算指标分配情况，预算调整执行情况，资金拨付情况，预、决算编制情况等；预算单位的各项支出情况、决算情况和财政资金的使用效益情况等。
国家各项财经法规的贯彻执行情况的监督对象主要包括：财政分配法规制度的贯彻执行情况；国家宏观调控方面的法规制度贯彻执行情况；会计准则、财务通则的贯彻实施情况；社会审计监督质量情况；会计法规及会计人员执业质量、职业道德情况；其他财经法规贯彻执行情况。
财政监督职能定位以后，接下来就是按照定位付诸实施。为了确保财政监督实施的效益和效果，我们还必须明确以下四点：（1）财政监督要立足大财政高度，实行财政监督与财政分配、财政管理分离。即将预算计划的安排和财政的管理工作与财政检查监督工作分离开来。预算指标分配和日常管理由财政机关内部的相关职能部门负责；财政成立专门机构对财政分配的全过程进行检查监督、对违反财经法纪的行为进行严肃处罚。实行财政分配、管理、监督分离，可增川财政分配的透明度，增强财政监督的公正性、公平性。（2）既要重视财政分配下水道的监督，更要注重财政分配上水道诸多环节的监督。金库就象水库，收入就是财政分配上水道，预算支出则是财政分配的下水道。随着财政职能的转变，财政法制的健全，财政监督也要转变职能，监督范围也要由过去单一的下水道，向上、下水道并重，以上水道为主的方向转变。通过加强财政监督，清理上水道的梗阻，保证财政收入及时足额地入库，增强财政的宏观调控能力，促进纳税人之间公平竞争，维护社会经济秩序的稳定。（3）加大对违反财政法规的打击力度，纠正各种违法、违规行为，维护经济运行秩序。财政监督要把加强对财政法纪的执行情况作为重点工作来抓，通过严格监督、加大处罚，维护财经法纪的严肃性，保证国家的财经法规及时贯彻落实到社会经济生活的各个角落。（4）建立财政监督专门机构，配备高素质的财政监督人员，尽快建立适应新形势要求的财政监督运行机制。
二、财政监督与其他经济部门的关系
目前我们国家的经济监督部门众多，很多监督业务又是交叉进行的。所以，财政监督要注意处理好与各方面的关系，消除与众多经济监督部门的掣肘现象，提高财政监督的效益和效果，确立财政监督在经济监督中的地位。
（一）要协调好财政监督机构与财政部门内部各职能部门之间的关系。财政监督是对财政分配的全过程进行监督。财政分配的大部分工作是由财政部门内部的职能机构来完成的，而且各职能机构还要承担相应的管理职能，财政监督的高效实施要借助于财政机关内部其他职能部门的工作成果。另外，为了提高财政监督的权威性，财政监督部门在使用财政分配、管理部门信息资料的同时，还要对其工作成果进行严格审查监督，纠正其不合理、不合规的地方。因此，财政监督要处理好与财政机关内部各职能部门之间的关系，争取其他部门的支持，促进财政监督工作的顺利推进，纠正财政分配过程中违纪、违观行为，增强财政监督的权威性。
（二）要处理好与其他经济监督部门之间的关系。财政监督是财政的一大职能，具有政府监督的性质。目前，代表政府行使经济监督权力的部门有：中央企业特派员办事处、审计部门、国税部门、地税部门等，这些经济监督部门，都有固定的监督范围，在具体的执法过程中，都有可能与财政监督业务相交叉。如果不处理好与这些经济监督部门的关系，就会造成执法部门掣肘，削弱监督力量，造成处罚不规范，损害了财经法纪的严肃性。因此，财政监督部门要处理好与这些经济监督部门的关系，借鉴公检法机关的业务分工方法，对经济监督机关的监督范围进行明确的分工，以减少部门之间的业务牵制。通过协调关系，统一监督形式，统一处罚标准，提高监督效果对于政府、社会关心的热点问题、难点问题，财政部门可以联合特派员办事处、审计、国税、地税部门，成立专门班子，共同行使监督职能。再则还可以通过设立联合办公会议的形式，定期组织经济监督部门，互通信息，交流经验，研究工作，增进了解，促进相互支持。
（三）要处理好与被监督对象的关系。现在有很多单位因为对财政监督的认识不足，认为财政部门只是替政府发发钞票、拨拨资金而已。这显然是错误的。财政监督职能和财政的分配职能同时存在，且贯穿于分配始终，有财政分配就必然有财政监督，它是财政分配合法性、科学性和效益性的保证。任何单位和个人都必须无条件地服从监督、配合监督。财政机关要做好财政监督的宣传工作，把财政监督的意义、目标、范围、方法通过各种有效的宣传形式，向社会各界做好宣传。特别是在财政部门行使监督职权时，对所有的被监督对象要一视同仁，让被监督对象理解财政监督，自觉接受财政监督，配合支持财政监督。

三、财政监督的范围
当前，财政部门要根据财政职能转变的要求，选准财政监督的切入点，加大财政监督力度，尽快确立财政监督的地位，实现财政监督的经常化、规范化、法制化。
（一）加强对基金筹集、运用、管理的监督。当前基金监督的重点是：职工养老保险基金，职工失业保险基金，职工医疗保险基金，再就业基金，社会福利专项基金，中央、地方希望工程基金，防洪抗灾基金，道路、机场养护建设基金，邮电建设基金，地方政府设立的各种发展经济保障稳定的基金等等，这些基金都具有准税收的性质，收入取之于民，但使用情况却并不尽如人意，基金在收入、使用和管理方面还存在很多亟待解决的问题。因此，财政监督要抓住基金收支、运用管理尚待规范的机会，加强对基金的监督，严厉处罚基金收支运用过程中的违法乱纪行为，规范基金的收支管理，发挥基金稳定社会秩序、造福社会的作用。
（二）加强对财政收入的监督。由于财政收入的征收管理机关都是经济监督的权力机关，加强对执法机关的业务工作监督，就可以有效地树立政府形象，提高财政监督的权威性。对财政收入监督的主要内容：一是加强对国税部门依法治税和税款汇集、解缴情况的监督，延伸检查欠税户的欠税情况，强化税收发票的监督。纠正国税机关违反税收法规和财经法纪的问题，营造依法治税、廉洁征税、自觉纳税的良好税收环境。二是加强对地税部门依法治税的监督。对地税的监督程序和方法与对国税的监督基本相似，重点是对税收法制的检查监督，保证各项税收及时足额入库，加强对税收过渡户的检查，严肃查处截留税款的违法行为。三是加强对海关和商检部门经收的增值税、消费税、关税的征收入库情况和出口退税办理情况的监督。检查监督关税及其他由海关、商检在税收管理方面的执法情况，维护国家主权，加强税收管理，保证各项财政收入的足额入库。四是加强对公检法、质量监督、烟草专卖、工商管理等部门经收的非税性财政收入征收管理的监督，检查监督上列司法机关、经济监督部门，在履行职责时，所形成的追赃收入、罚没收入的征收管理情况，确保各项非税性财政收入能够及时收缴入库。
（三）加强对金库财政收入收纳、划解和在途收入的监督检查。过去对金库的监督大都是由人民银行执行的，财政没有参与，这是很不合理的。金库是财政分配的钱袋子，财政必须熟悉金库的一切拨款、划解、留成以及收入在途情况，这样才能在实施财政分配时心中有数，统筹兼顾，保障供给。对金库监督要和对税务部门的监督紧密结合起来，做到财、税、库三家收入账户金额一致。要特别注意对在途资金的监督，严格控制在途资金的数量和时间，对非正常的在途资金一定要寻根求源，一查到底；对违反财政、金融法制的行为一定要给予严厉处罚，确保财政收入的安全和完整。
（四）搞好财政专项资金支出的检查监督。专项资金支出是财政支出的重要组成部分，因其数量大，资金集中，容易出现不合理、不合法的违纪问题，因此必须加强对财政专项支出的监督。由于对财政专项资金检查监督一直是财政监督的主要形式，财政部门对其监督也有成功的经验可以借鉴，检查起来得心应手，但是，由于过去财政部门把检查监督当成管理的形式来实施，没有提到监督的高度来严肃处理，重检查，轻处罚，结果前查后犯，屡查屡犯。对财政专项资金支出监督，要做到纠正错误、规范管理和严肃处理同步进行，以处罚为主，让违纪行为得不偿失，无利可图，敦促财政专项资金使用单位养成自觉遵守财经法规的习惯，提高财政资金的使用效益。
（五）加强对社会审计机构的执业质量的监督。由于我国社会审计监督曾经中断了很长一段时期，现行的社会审计监督，质量莨莠不齐，客观性、公正性不够，鉴证力较弱，给当事企业和国家造成了严重的经济损失。政府已经下决心来治理社会审计机构，这个重任自然地落在财政部门的肩上。财政部门要尽快建立规范的社会审计机构执业质量监管制度，加强对社会审计机构执业质量的监督。每年都要选择一定数量的社会审计机构的执业报告，进行重新审查、核实，严肃查处违反财经法纪的社会审计机构，纯洁社会审计执业队伍。中央财政应通过立法形式，确定财政部门对社会审计机构监督权力，把原来由注册会计协会管理的政府职能收回财政监督部门来，使社会审计监督机构的执业质量监督经常化、规范化、法制化，有效地提高社会审计监督机构的执业质量。
（六）加强财政机关内部指标分配、资金调度的监督。财政机关是财政分配的重要职能部门，因此也是财政监督的重点。对于财政机关内部监督的要点是：首先要监督财政支出的各项指标分配是否合理、合法。监督财政机关内部各职能部门的财政分配是否符合预算法的规定。其次是监督财政部门预算调整是否符合规定，是否报经有关权力机关审批。第三是财政资金的调度、拨款是否按预算级次、按预算计划、按工作进度，分清轻重缓急，及时拨款到位。四是监督财政机关内部财经法纪的执行情况，规范财政部门的执法行为，推进财政机关依法行政、依法理财。通过对财政机关内部监督，规范财政管理，提高财政部门依法行政、依法理财的质量，树立财政机关良好的形象，增强财政监督的权威性。
（七） 加强对领导和社会关注的热点问题的监督。财政机关是国家宏观调控的职能部门，也是综合经济管理和监督部门，加强对领导和社会关注的热点问题的监督是财政监督义不容辞的责任。财政监督机构要抓住机会，加大对热点问题的监督，查处带有普遍性和群众反映强烈的违反财经法纪的行为，维护当事人的合法权益。一是不折不扣地做好党委、政府领导交办的经济监督事项，查处违法乱纪行为，以此确立在领导心目中的印象，赢得领导对财政监督工作的支持。二是接受群众举报，重点做好偷漏税等违反财经法纪行为的监督，维护财经法纪的严肃性，对违反财经法纪行为形成强大的震慑力。三是加强对预算外资金收支管理的监督。保证预算外资金收入合法、合规，支出合理、有效，管理规范、有序，促进行政事业单位公平分配。减轻社会负担，拆毁腐败温床，促进廉政建设。
（八）加强对财会人员执行财经纪律情况的监督。依法维护财会人员的合法权益，及时有效地查处打击报复财会人员行为，促进会计信息质量的提高。财会人员是维护、保障财经法纪顺利实施的基本力量，但是由于财会人员的特殊地位，在执业过程中，受到来自各方面的干扰，站得住顶不住，顶得住站不住的现象比较普遍，一些财会人员为维护财经法纪的严肃性，受到了打击报复，合法的权益得不到保护，挫伤了财会人员依法执行财经法规的积极性。因此，财政监督要把维护财会人员的合法权益作为财政监督的重要工作来抓，把财政监督工作不断引向深人，将“处理事和处理人”有机地结合起来，保护财会人员的合法权益，赢得广大财会人员对财政监督的理解和支持，推进财政监督工作的深人。