08北京奥运的思考--基于财政学的角度

　　 内容提要:申奥成功为北京和中国带来了无限的机遇和挑战，尤其在未来的8年中，挑战大于机遇。特别是我国正处于一个体制转轨时期，市场运作机制、市场开发手段和市场环境都还很不健全，北京奥运会所需的创纪录的资金如何筹集、运用也必将在一定程度上向我国的财政管理提出新的挑战。
关键词：奥运会；财政预算；政府采购；奥运国债
　　北京获得2008年奥运会主办权。对于正在走向世界的中国，这无疑是一件期盼已久的盛事，也必将对整个中国的社会经济发展起到极大的推动作用。欢庆之余，如何利用我国有限的财力举办一届符合奥运精神的廉洁、公正和民主的奥运也是我们急需思考的问题。
　　一、北京奥运的财政支出预算分析
　　在申奥代表团的陈述中，在北京市政府发言人的谈话中，都明确提出了北京举办奥运在交通建设、环境治理、信息化发展和水电气热改造等方面存在大量的资金需求，七年总计1800亿元（见下表），平均每年250多亿元，相当于北京去年全年地方财政收入的73％。这样庞大的资金供给来自何处，如何运用？是申奥成功后必须面对和解决的问题。
　　奥运预算支出由三部分组成。其一、直接用于奥运比赛场馆和服务配套设施的投入，共计160亿。我们必须考虑到，奥运会是最大规模的体育盛会，在以后的相当长一段时间内，北京都不会再举办奥运会，因此，在场馆建设中，应当尽可能避免比赛场馆及其配套设施，在完成30天的使用期之后的闲置或低使用率所造成的投资浪费，给财政背上沉重的负担。其二、为了改善举办奥运城市的环境。交通等基础设施而进行的投入，共计1350亿，这其中的总量和增量我们无从掌握。例如，为了改善北京市的环境，不仅需要在北京市进行环境治理工程，也需要在北京市周边地区，以及上游流域和沙尘暴源区进行相应的治理和投入，其支出具有不可预见性。这就为将来的财政预算的执行埋下了隐患。其三、举办奥运会的直接投入，共计290亿，包括开幕式、闭幕式，租用比赛场馆和配套服务设施，以及比赛期间的各种服务。如何呈现出富有新意的开幕式、闭幕式和提供高质量的服务，而不仅仅只是在高投入上下功夫，对于财力并不宽裕的我国来说更是急需思考的问题。如对于开幕式和闭幕式，关键在于有新意，突出我国的特色而不在于一定要多豪华。有必要在设计上多下工夫，而不是一味追求大投入。
　　二、申奥成功对我国财政管理的冲击
　　《北京申办报告》第五主题“财政”中的相关内容中指出，北京奥运会将得到中国政府和北京市政府的财力保证，这是中国政府和北京市政府的承诺。这些财政支持包括：①奥运会组委会如出现超支，将负责予以弥补；②在组委会的收入实现之前，将采取预支方式保证组委会的各项支出；③进行北京的城市基础设施的建设，满足举办奥运会的需要；④进行奥运会所需体育场馆和设施的建设。毫无疑问，以上的声明充分表明了我国政府办好奥运的信心。但同时这些声明的落实也将给我国正常的经济发展和财政管理带来巨大的冲击。
　　首先，从预算的执行上分析。奥运会所蕴含的财政风险却不得不让人三思。历史的教训历历在目，加拿大的蒙特利尔是1976年第21届奥运会的主办城市。1970年该市决定申办时，市长德拉波（JeanDra－peau）曾宣称：“我们承诺在加拿大，在蒙特利尔，我们将向世界推出一个真正符合奥林匹克精神的，既简朴又有品位的奥运会。”最初的预算为1.25亿美元，这个预算后来完全失去控制。组委会大兴土木，在城北地区开辟奥林匹克中心，新建大型主体育场、游泳馆泥行车场、奥运村等，这些豪华的基础设备耗费了巨额财政资金。据魁北克政府估计，这届奥运会实际开支为24亿美元，有1.6亿美元将直接由蒙特利尔市纳税者交纳奥运特别税负担。其余的债务5.12亿美元由魁北克政府财政负担。一个“简朴”的奥运会最后变为吞食巨额资金的无底洞，成为加拿大经济的“陷阱”。如何防止北京奥运成为新的一个“蒙特利尔陷阱”，给我国的落后的预算管理提出了新的课题。
　　其次，从投资分析，申奥成功对我国财政管理的冲击至少存在于两个方面，一个是所谓的“虹吸效应”，即承办奥运的城市将别的地方的投资吸引过来，从而导致“堤外的损失”。对此，中国西部城市最为担心。在西部人士看来，政府刚刚提出开发大西部，近两年投资开始向西部倾斜，现在北京办奥运，投资1800亿，等于说马上就又来了一个东部大开发，大规模的投资建设（这意着资源的重新分配）和注意力的转移（这意味着关注的降低），对西部大开发会不会有影响？何以体现对西部的倾斜？如果东西部同时倾斜的话，政府有这么大的财力吗？如果东西部不能同时倾斜，那么很显然，奥运是“国际大事”，是“硬缺口”，其投资将首先得到保证，将置西部于何处？第二，奥运会通过直接投资对经济的拉动作用越大，在奥运投资周期结束时（通常是在奥运会闭幕之后），对主办城市和主办国的经济带来的冲击就越大。奥运投资的这一特性在国外被称作“低谷效应”。“低谷效应”曾经出现在许多主办奥运会的城市，上届奥运会东道主悉尼现在就处于“低谷效应”的压力之中。这样的“低谷效应”会不会也出现在未来的北京呢？这也是我们在奥运投资中必须注意的问题。




　　其三、从工程建设上分析，奥运会涉及近几百项大型工程，如体育场馆、道路等，留有的寻租机会和制度上的缝隙也相应增多。会有一些机会让拥有权力的人借此以权谋私。腐败问题都是跟一定的公共工程和政府公共物品的采购相联系的，如果奥运会的公共工程项目成为导致腐败新记录产生的母体，将无疑是一种悲哀。对此，我们必须考虑当这么多公共工程、公共采购大量发生的时候，如何在政府采购制度上加以防范。
　　最后，从一些情况看，“兴奋劲”正在使一些人头脑发热，以为只要办好了奥运会，就什么问题都解决了；或者以为只要为了办好奥运会，什么代价的付出都是值得的。现在经常听见有人说，奥运会要多算政治帐，少算经济帐。其实洛杉矶奥运会之后，那有不算经济帐的！就象我们过去曾经有过的那样，不算经济帐，光算政治帐，如果那样北京奥运会很可能成为中国新的不良资产的开始，奥运过后留下的是一堆烂摊子。想一想我们过去的不良资产，我们怎么能不对奥运产生的财政负担平添几分担心呢？
　　三、可行性对策思考
　　最关键的问题当然是“模式”的问题。奥运“模式”的选择犹如经济运行模式的选择，直接关系到奥运会的财政后果。要使奥运成为新的历史发展的起点而不是泡沫发展的最高点，关键就在于选择好奥运运作模式，而能够做到这些的唯一途径是采取市场经济的模式，决不能再采取过去那种计划经济的模式。
　　第一、强调奥运预算的民主程序。所谓奥运预算的民主程序，主要包括三部分内容。首先是制定奥运预算的民主过程，这个奥运预算应当体现全国人民的利益；不能因为举办了北京奥运，就减少对其它地区发展的财政投入。其次，在实施北京奥运工程时，当然应通过政府采购落实。这包括采取国际招标，国际人才的引进，开放建设项目，增加透明度，强化制约、监督机制等市场化的一系列作法从而强化财政管理职能，提高财政资金的使用效益。最后，应当加强审计监督，保证奥运预算的切实执行，避免预算执行的不确定性，使整个奥运成为一个廉洁的奥运。
　　第二、办最好的奥运会要投入巨资，既然我们不讳言办奥运会要赚多少美元，为何承办奥运的投资不多利用商业运作手段？而不仅仅是依靠政府的补贴。这样也就相应地减少“虹吸效应”和“低谷效应”所造成的冲击，如承办奥运的资金筹集可增加一些经济措施——比如发债券。由北京市政府发行奥运特别债券，向全社会筹集资金。奥运特别债券可以在本市发行，也可向全国和海外发行，可以根据建设进度和需求情况分数年发行，发行后可以流通，可以贴现，到期后用举办奥运增加的收入还本付息。目前，我国各省、自治区和直辖市虽是一级独立财政，但无发债权，往往是中央发债，地方使用。这种集中举债分散使用的安排不仅是一种最无效率的办法，而且造成了系统性风险的集中。为此，就要突破现行不准地方发行债券的体制和政策限制，赋予北京市独立的发债权。这样做的好处在于，一是减轻了中央财政负担；二是增大了北京市政府的责任，市政府要为自己的举债行为负责，要承担还本付息的责任，从而促使其更有效地使用借来的钱；三是其他省市区也会。动服口服，举办奥运北京直接受益，且受益最多，是由于其承担了相应的债务和风险；四是探索出一条地方发行债券的路子，有利于推进财政体制改革和金融市场发育；五是有利分散债务风险，保持局势的稳定。
　　第三、吸引民间资本，广开财源，减轻国家财力负担。如可以建设一系列有意义的纪念设施，如在奥运公园建一碑林，或一组石刻，由私人出资购买。二是市政府公开拍卖特许权，把一部分项目交由民间建设经营，政府监督。对于外资也一视同仁，持欢迎态度。如果能够这样做，我们就会看到，公共产品的私人供给也是可以实施的。这对于推动政府财政体制的改革将会起到很大的作用。