预算与权力关系辨析

　　 摘 要 当前我国预算与权力的关系中存在的主要问题是预算不完整，预算权力格局不尽合理，形式与实质不符合，不具有足够的权威。正确理解预算与权力的关系有助于推进预算改革。
　　 关键词　预算　权力 改革

　　 一般意义上的预算，是指公共资金的法定收支计划，同时也是制定这一计划的过程，计划是预算的一般表现形式，法律文件是预算的立法形态，而公共资金是预算的特定对象。权力是个人或组织行使其意志可以或预期能够影响或改变他人或其他组织的行为的能力。权力意味着不同个人之间，或不同组织之间，或组织与个人之间意志与行为的非对称关系，即命令——服从关系。
1 预算与权力的关系是指公共预算与公共行政权力关系
1.1 公共权力先于公共预算而存在，公共权力斗争促进公共预算的产生
　　人类社会一产生,就有了公共权力，因此远远早于现代意义上的预算。预算是社会政治经济发展到一定时期，各种利益集团之间达到一定的均势，在争夺公共资金的使用权力斗争过程中出现的范畴，最初是在英国作为对于封建王权的限制而产生的。由于国王力量下降，资产阶级力量上升，社会主要势力集团之间能形成相互牵制、制衡，这是预算能在英国建立的政治经济条件。新兴资产阶级展开斗争，夺取封建君主的财政支配权，要求国家规范地、有限度地使用财政资金。1789年议会通过了《联合王国总基金法案》把全部的财政收支统一在一个文件中，预算制度由此正式建立。到19世纪初确立了按年度编制和批准预算的制度。预算在历史上的形成，是资产阶级约束封建王权并取得胜利的过程。预算在历史上的产生，带上了鲜明的权力斗争色彩。
　　我国历史上第一次编制国家预算是在宣统二年(1910年),是清政府快灭亡时,由于内外压力被迫编制的。
1.2 预算在一定意义上成为行使权力的前提，社会从此逐渐进入民主化法治化阶段
　　预算产生后对于权力的规范化行使又具有非常重要的作用。英国预算产生后，封建王权受到很大制约，维护了资产阶级的利益，加快了资本主义生产方式的发展。在资本主义制度的建立与完善中，预算制度起了很大作用，可以说，预算制度的建立为资本主义发展奠定了第一块基石。美国现代预算制度的建立更充分地体现了预算对于权力规范化的极重要作用。
　　美国在1880年以前，有的只是一大堆事后的报账单。人民对政府在总体上干了些什么事，使用了多少资金，效果怎样，并不能清楚地了解，因此无从监督政府。在“进步时代”即1880~1920年前后，美国通过税制改革和预算改革，建立起了民主政治的基础性的制度———以公共预算制度为核心的公共财政制度。据认为，美国这一次预算改革意义巨大，影响极其深远。因此，美国“进步时代”的预算改革，实质上是对预算权力分配格局的根本制度性创新与整合，从而为民主法治社会的形成铺平了道路。
1.3 在一定意义上,预算成为权力的化身:预算就是权力,预算具有权威
　　从预算是权力的角度分析，预算权可以分为预算法立法权与解释权，预算文件编制权、审批权、执行权、预算调整权、预算执行情况审议权等，预算法立法权与解释权，预算文件审批权和预算执行情况审议权一般属于议会，执行权属于政府，而预算文件编制权常常属于政府，因此预算权本身是一个权力的体系。如何正确处理各种预算权力之间的相互关系，包括预算权力的设立与分配问题，是一个非常重要的问题。预算权力的分配涉及人民大众、议会、与政府有关部门等行为主体。不同的预算权力分配格局对于公共资金使用效率，政府管理水平，社会的民主政治的发展等都有不同的影响。
　　从预算需要有权威看，预算权威很可能是由对于预算形成具有影响力的主要利益集团的力量对比状况决定的：即如果各方力量比较均衡，那么预算权威相对就高。这大概是因为如果在执行中某一方偏离预算规定的轨道，其他相关方面就能有效地干预，迫使其回到预算的轨道，即使客观条件的变化需要调整或改变预算，也必须在法定程序下重新协商决定，从而预算权威才能得到维护与尊重。
　　这里存在一个预算权力的形式与实质关系问题。制度主义者认为组织中不同地位的人具有不同的权力，这是由制度决定分配的。而多元论者认为，在组织内部某一地位上拥有的权力，实际上也许并不具有作用，而表面上没有权力的组织或个人，可能会影响权力在该组织内的实际分布。因此制度主义权力观强调权力产生的程序、形式，隐含着维护制度权威的诉求；多元主义的权力观则从实际出发，注重实质意义上的权力分配，力求发现制度权威的实际分布状况。因此二者实际上可以共存，相互补充。预算权力的形式与实质可能不一致，即由预算制度决定的权力在执行中存在是否真实有效的问题。
1.4 预算通过后,预算的执行过程中仍然充满权力斗争
　　不论是议会负责编制并通过预算，还是由政府编制再得到议会认可，预算都是一种权力斗争与相互妥协的过程。用美国财政学家爱伦·鲁宾的话来说这是“预算过程中的政治”。可以举一个最明显的事例。1996年，美国白宫和国会在平衡联邦预算的问题上没有达成协议。“没有达成预算协议，联邦政府就得关门；而让共和党人大吃一惊的是，公众不仅被政府即将关门所激怒，而且还指责共和党人妨碍了预算制定过程。”

　　此外，还可以从其他角度观察预算与权力关系：
　　从人民的角度，预算是人民赋予政府使用公共资金的权力的前提；从政府的角度，公共行政权力和预算编制与执行常集中于政府一身；政府权力产生于公共选择过程，独立于预算编制，相对于预算是一个外在过程，但是政府权力的规范行使，则需要规范化使用公共资金，这就需要通过规范的预算形式。因此公共权力也离不开公共预算。历史上与现实中，公共权力的状况常常极大地影响预算的社会经济效应。
2 预算与权力的关系中存在的主要问题
2.1 预算不完整，公共资金没有全部纳入预算文件
　　很大一部分公共资金主要是预算外资金和制度外资金未纳入预算，这实际上是拥有公共权力的部门还没有形成现代预算观念，认为其所收入的资金不必或不应该纳入预算管理。不完整的预算使得政府使用公共资金的权力得不到有效的预算监督与制约，预算对权力的监督制约作用还不能充分展示；政府没有将编制科学、完整、详细的预算作为其享有权力的基础，预算未能成为权力的前提。
2.2 中国的预算权力格局不尽合理，形式与实质不符合
　　 现在各级人民代表大会在形式上具有对于各级政府预算的审批权，但很多人认为，在人大会议上对预算的通过只是走过场。表现在我国预算随意性明显，约束力不强，政府追加、调整预算比较容易；预算外资金一度成为“第二财政”；以后强调预算外资金也属于财政性资金，也应该予以统一管理。但制度外资金又成为问题。现在预算外资金与制度外资金的总和占预算内资金很大比重。预算外资金，制度外资金在很大程度上管理混乱，使用效率不高，成为腐败的重要温床。人民对此意见很大，存在着强烈不满。对公共资金的腐败，即预算腐败包括预算编制与执行中的腐败，其大量存在说明预算权力未得到有效制约，或者预算与权力的关系尚未理顺。公共资金没有通过统一、透明、规范的预算形式进行管理，政府使用公共资金的混乱与不透明，实质是行政权力过大，其对于预算形式，预算范围的安排等等，具有决定性的影响力或权力。公共资金的这种使用状况，使得民众对于预算的终极决定权遭到严重削弱。形式上的预算立法机关即人民代表大会对于预算执行机关———各级政府，不具有实质意义上的约束，预算权力的分布出现了形式与实质的分离。
2.3 预算作为法律文件没有具备应有的严肃性
　　预算年度上存在的问题是，年初到3月人大审议通过预算以前的一段时间政府收支实际上是在没有预算的状态下进行的；预算编制时间，尤其是审议时间不够充分，使预算难以得到详尽充分的测算与斟酌讨论；审议预算所需具备专业知识与技能的人才不足，等等，都不利于增强预算权威。其根源在于对预算形成有重大影响力的利益集团之间没有形成力量均势，政府随意改变预算的做法得不到强有力的约束与修正。
　　预算权力或预算具有的权威的大小是预算能否发挥实际作用的决定因素，这在目前中国更是具有重大现实际意义的问题。预算权力的形式与实质关系问题对于理解预算制度的实际运行状况，尤其对于理解我国转型过程中的预算改革问题，具有重大意义。
　　 在中国，关于预算改革的一个重大问题是：包括预算外资金、制度外资金在内的全部政府收入是不是都属于公共资金，是否都应该纳入统一的预算。可以确认，政府收入包括准公共产品收费不可能是私人收入，都应该是公共资金，而公共预算的特定对象正是公共资金，因此全部政府收入都应纳入公共预算。制度外资金的提法似乎表明政府收取的部分公共资金不受制度的约束，这不可能是合理的。当然世界各国预算外资金或多或少的存在，说明预算外资金也有其合理性。日本的财政投资贷款计划的贷款额约占政府预算的50%。我国历史上预算外资金也曾发挥过积极的作用。但是可以说原则上公共资金都应纳入公共预算中进行统一管理。在法治社会，绝大多数或越来越多的公共资金被纳入公共预算管理也是事实，或具有必然性。预算产生之初，英国1789年《联合王国总基金法案》就把全部的财政收支统一在预算中。
　　公共预算在我国的完善，一个重要前提是政府行为受到法律约束。预算以法律形式登上历史舞台，政府行为应受到预算法律预算文件的约束。朱明熙教授提出，优化税制必先优化政府。同样也可以说，优化预算必须先优化政府。行政许可法的颁布,对于规范政府行为,防止权力滥用，保障公民法人和其他组织的合法权益，降低交易成本促进市场经济的发展具有重要作用。但是从美国预算改革的成功经验看，推进预算改革对于政府行为的规范化也有重大作用。比如部门预算的推进对于逐步将预算外资金、制度外资金纳入统一的预算，是一个极大的推进动力。
参考文献
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