转型中的中国财政

　　 中国财政模式正在经历一场深刻的转型，即从传统的生产性财政模式转向与市场经济模式相适应的公共财政模式。所谓公共财政，指的是国家或政府为时常提供公共服务的分配活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。

公共财政是社会主义市场经济不可缺少的补充。市场的失灵，主要有以下两大类：一类是市场机制几乎完全难以将资源和要素配置于其间的活动。它主要包括以下内容：（1）建立国家防务等活动；（2）维持社会秩序等活动；（3）建立公共工程活动；（4）为市场竞争提供必要的规则；（5）再分配以纠正社会木公程度；（6）稳定宏观经济。另一类是市场机制能够配置资源和要素于其间，但由于价格信号的木正确而难以达到效率的市场失效。这类失效主要有：（1）外溢性的影响；（2）自然垄断的影响。但并非所有的市场失效都必须弥补，只有当市场失效和危害到市场的正常运转时，市场才会对政府提出弥补要求。

在充分尊重市场机制作用的前提下，仍然发生了市场失效，这是市场机制本身的作用特点所决定的。这样，依靠市场机制所使用的方式和手段，是无法克服市场失效的。这就需要非市场的方式和手段。而政府及其公共财政恰好是以非市场的方式，按非市场的程序，在非市场的领域，以非市场的目的来展开行动的。这使得公共财政直接表现为是市场的一种对立物和异己力量，从而可能干预、影响乃至否定市场活动。正因为如此，当市场本身无能为力，而只能依靠非市场的方式才能克服市场失效之时，只有非市场的公共财政不仅必须存在，而且还能发挥强有力的弥补市场失效的积极作用。但是，公共财政的非市场性又具有对市场的直接危害能力，这又决定了公共财政只能活动于市场失效的范围内。

责任法则是公共财政中最基本的资源使用原则。按照这一原则，资源使用者必须对资源提供者负责。具体地说，有关资源使用的决策必须根据提供者的意愿做出，并接受提供者的监督和制约。

在社会分工的背景下，拥有资源的人往往并不是使用资源的人，两者之间的分离产生了典型的委托代理关系。委托人拥有并让渡一部分资源给代理人，代理人技委托人的意志与要求做出有关资源使用的决策。

在我国的市场经济条件下，典型的委托代理关系发生在政府与纳税人之间，经济市场上通行的责任法则在这里自然是适应的。政府使用的税款是纳税人提供的资源，责任法则要求政府必须就税款使用问题向纳税人负责，受纳税人的制约与监督。

因此，在公共财政模式中，政府的基本财政政策以及它所依存的财政制度，必须明确地体现和贯彻法则的精神，其中包括：

（1）政府预算程序中保证足够的公开性和透明度。

（2）财政事务实行法制化和程序化运作。

（3）以立法机关为轴心协调财政事务中的各种利益和矛盾。

（4）政府的财政活动接受国家审计机关的独立审计。

公共产品有以下几个特点：（1）公共产品具有效用的木可分割性。公共产品是向整个社会共同提供的。其效用覆盖全体消费者，整个社会的人共同拥有，共同分享，并不能有某个人独占。（2）公共产品的消费具有非排他性。在公共产品的效用覆盖范围内，任何个人、家庭或企业对它的享用，并不影响和妨碍其他人，即每新增一个人享用公共产品的边际成本为零。（3）公共产品具有收益的木可阻止性。任何人包括公共产品的提供者都不可能阻止他人享受公共产品。

在市场经济中，由于公共产品本身所特有的特点，私人的行动在自私自利的本性驱使下，将产生个人最不愿见到的结果。公共产品的特点，决定了“囚犯困境”现象的存在。无需付出相应的价格，只要别人提供了公共产品，自己就能够享受到该产品。对于追求自身利益最大化的市场活动主体来说，显然每个人都希望别人提供而自身“搭便车”。如果公共产品完全由私人市场来提供，则将可能导致无人提供公共产品的局面和结果。这样最终将导致私人利益极大的损害。由此可见，公共产品的提供不能像私人产品那样通过市场来提供，而应采取大规模集体行动，迫切需要政府的介入。

政府最基本、最重要的职能就是有效率的提供公共产品。政府职能的界定是一个很有争议的话题。但是，大多数可能赞同这样一个经得起考验的观点：政府应该干人们不愿去干，或者单独依赖自己的力量干得不那么好而人们又都需要的事务，核心则是公共产品的供应。公共产品需要大规模的集体行动，因而成为最典型的公务事务排了国防、法律与公正产权、保护、货币稳定、环境保护这类经典性的例子外，基本卫生保障、基础教育、太空探索、许多公共基础设施乃至好的公共政策，都是公共产品清单中的成员。因此，以往理解，公共财政模式负载着政府的一个重大使命：向社会成员有效率的提供各类公共产品。这是支撑公共财政模式的基石。


公共产品的收益范围原则是公共财政理论中的一个重要问题。收益原则并不包括全部公共产品，只适用于受益范围而确定的各级政府职能。收益原则理论认为，虽然公共产品的享用受到区域制约，有些公共产品的收益范围是全国性的，另一些则存在地域的限制，要求财政结构由各级政府的财政所组成，即要求实行分级财政体制。换句话说，就是要求以分权基础上的制衡作为处理政府间财政关系的最高指导原则。要保证公共产品的有效供应，在各级政府决策中实施真正意义上的财政分权制是不可分的，即通过赋予地方政府一定的自主权以便独立地进行财政决策。这概念所包含的基本内容有：

（1）赋予地方政府一定的课税权和较充足的财力。

（2）地方政府必须承担地方公共产品的供应责任。

（3）允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。

经济效率要求凡是可能供应公共产品的权力尽量下放给掌握了更多信息的那一层政府，除非这些公共产品的人际偏好差异非常小。不同层次的政府在获得信息方面具有不同的比较优势。个人优于他人，家庭优于社会组织，而社会组织则优于政府。在政府内部，则是地方政府优于上级政府和中央政府。从可能性来看，地方政府可能未必一定能比中央政府掌握更多的有关地方性公益物品的需求信息，但是地方政府更了解本地居民的需求。因此公共产品的供应责任应尽可能下放到能够控制成本与利益外溢的最小的地理范围的辖区内。

人们对全国公共产品与地方公共产品的偏好差异程度是不同的。对地方公共产品的偏好差异非常大，但对于国防等全国性公共产品的偏好差异虽然存在，但并不大，可以粗略地称为“偏好一致性”公共产品。政府分权通过使地方政府的财政决策更贴近人民大众，从而最大程度地利用地方政府在公共产品有效供应中所具有的信息优势。

地方政府不仅了解更多的偏好信息，也了解更好的偏好信息，甚至对于一部分全国性的公共产品（如省际高速公路）也是如此。因此，全国性公共产品的决策权及融资责任虽然直划归中央，但将其管理责任下放到地方是非常合适的。社会保障就是一个很好的例子。

财政分权制不仅可以更好地照顾当地居民的需求愿望，也可以使当地居民更好地监督政府，参与其财政决策过程，增加付税的意愿，增加官员的责任心。因此法律赋予各级政府的财政自主权必须受到尊重。高层级政府的行动或决策如果损害了低层级政府的合法权益和合法执能的行使，后者应该受到必要的补偿。每个决策者和决策机构在财政事务中承担的责任，在法律上必须是清楚无误的。

推进公共财政建设，民主与法制必须先行。在社会主义国家中，党和政府了解人民群众的偏好具有重要的意义。党的干部和政府官员之所以必须走群众路线，从群众中来，到群众中去，了解群众的疾苦，倾听群众呼声，说到底就是为了获取人民群众对于公共财政的偏好信息，并对这些信息做出适当的反应。

党的干部和政府官员其实都是人民群众的公仆，是人民群众用自己的资源所雇佣的公仆。公仆必须遵守游戏规则，就是“拿人钱财，替人消灾”。也就是说要按人民群众的意愿提供他们所需要的公共产品。而对这一法则的违背必然导致腐败。什么是腐败？通俗的讲腐败就是“拿人钱财，替己消灾”。也就是说，拿纳税人的税款谋取个人或单位的私利，而不是为纳税人提供偏好的公共产品。因此，民主制度的完善程度，可以通过公共产品有效供应程度加以检验。

不难发现在民主制度较为完善的国家，公民在总体上能够享受较高质量与较高水平的公共产品。而在民主制存在这样或那样的缺陷，腐败盛行的国家中往往会造成，一方面亭台楼阁穷奢极欲，另一方面基础设施严重不足或年久失修；一方面利用公款大吃大喝，另一方面教育、司法、社会秩序等资金严重不足。由此，公共财政模式的质量问题值得特别关注，因为纳税人是高质量的公共财政模式的最大受益者，也是低质量公共财政模式的最大受害者。


民主制的完善过程中必须要有完善的法律保障。公共财政应是法制财政，而决不能够是人治，法制取代人治是社会进步的重要标志。法制是实施有效财政管理的必要条件。征税、公共支出、预算、公债和其他财政事务属于典型的同时也是极为复杂的公共事务，直接或间接地涉及每个公民的社会权利和经济利益。如果实行人治，势必弊端从生。在法制不健全的国家，财政领域中的腐败现象极多，个人私欲的极度膨胀，必将导致侵吞财政资源的现象时有发生，且极难根治。总之，有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠的法制原则，必须长久的、不折不扣的坚持。

我国市场经济体制和财政模式的变革必须要有明确的目标引导并尽快付诸实施。构建公共财政框架体系正是经济转轨时期财政职能根本转化的客观要求。所以我们所要构建的财政体系，必须从体制转轨的要求出发，要符合市场经济的一般原则，符合财政预算的范围、结构和方法，必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现和满足公共需要。服从政府职能转变以及与我国国情和财力水平相适应的原则，因此，我们提出把中国公共财政体系构建为“有中国特色的公共财政”，即：为了适应建设有中国特色的社会主义市场经济体制，政府代表国家为市场提供公共服务、增进市场效率，并借以改善社会主义初级阶段的制度基础的分配活动或经济活动。