财政支农效果的成因及建议

　　 【摘要】 近年来，随着党和政府一系列惠农政策的付诸实施，我国农业农村形势发生了深刻变化。但目前我国“三农”问题仍很严峻，我国财政支农资金存在投入不足、到位率和使用效率低等问题亟待解决。本文在对我国财政支农效果的成因分析的基础上，提出提高我国财政支农效果的对策建议。
　　【关键词】 财政支农；使用效果；农村建设
　　
　　一、我国财政支农效果不佳的成因
　　
　　（一）高索取的涉农政策
　　建国后数十年，在工业、农业只能兼顾其一的情况下，政府为了实现国家的工业化目标，便在一定程度上偏离了农民的利益。据专家估计，1990年以前，国家通过工农业产品价格“剪刀差”的形式，让农民为我国工业经济发展付出了6 000至8 000亿元的代价。改革开放以来，为了降低城镇化、工业化的成本，我国各级城镇政府又通过低价征用农民土地，然后以数十倍、甚至上百倍的价格出让的形式，从农民手中又拿走约2万亿元的资金，形成了新时期的土地征用、出让价格“剪刀差”。与此同时，城乡居民收入差距持续扩大。据《2007中国统计年鉴》显示，1978-2006年，我国农民人均纯收入由133.6元增加至3 587元，即增加了3 453.4元，而城市居民可支配收入由343.4元增加至11 759.5元，即增加了11 416.1元。这说明城乡居民收入不仅在绝对额上出现了较大差距，而且在增长速度上差距也在不断扩大。
　　（二）支农比重偏低
　　《2007中国统计年鉴》显示，国家财政用于农业支出的绝对额由1978年的150.66亿元增长到2006年的3 172.97亿元，增长20.1倍，但支农支出占财政总支出的比重却由1978年的13.43%下降为7.85%。其中，1980年至1999年、2000年至2006年两个时段支农支出占财政总支出的平均比重分别为9.44%、7.78%。2006年这一比重分别比1990年、1978年低2.41个、5.58个百分点。然而，美国财政在2004-2006年间农业人口年人均享受政府的补贴为 ＄8 826.57 、＄13 969.49 、＄9 268.73。然而，我国是一个农业大国，在城乡居民收入差距持续扩大的情况下，支农支出占财政总支出比重偏低、与我们当前加强农业基础建设的繁重任务很不相称。
　　（三）资金到位率低
　　在执行财政支农资金预算的过程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驱使下，经常挪用、挤占、截留支农资金，使得财政支农支出大为缩水。据调查统计，财政对农业投入有30%左右不能及时到位或根本不能到位，即便是上级财政农业立项投资规模也普遍少于实际投资规模。自1984年以来，县以上财政农业实际投资占立项投资的比例最高仅为1984年的78%，进入2000年以来，甚至下降到立项投资的一半左右。
　　（四）支出结构不合理
　　一是在支农支出中涉农部门事业费支出比例过高。目前我国不少地方市县两级财政支农支出中用于人员供养和行政费用开支的比重高达65%左右，而用于农业生产性支出的比重仅占35%左右，政府为农民办事的钱在这些地方绝大部分变成了人头费。二是现行惠农政策着眼于农民当前增收、“大范围、小额度”直接发放给农民的各种补贴较多，而对能够改善农业生产环境、增强农业经济发展后劲如农田水利等基本建设的投入较少。三是对农业科技投入比重过低。《2007中国统计年鉴》显示，2000-2006年间，我国用于农业科技三项费用的总投入为99.3亿元，年均仅14.4亿元。另有资料显示，我国农业科技水平与国际先进水平总体差距为15-20年，这无疑与我国长期以来低水平的农业科技投入密切相关。
　　 （五）资金使用效率低
　　造成资金使用率低的原因，一是多头管理使用。发改委、农业、水利、林业、农机等涉农政府管理部门手中都掌握着一块财政扶持资金，各自为政，自行其事。二是资金使用主体没有话语权。现行的财政支农资金使用基本都是由政府主管部门拿计划，然后是层层分配计划。农民只能是被动接受上级有权部门的恩赐。三是缺乏有效监督。目前财政支农资金基本上是财政部门自身监督支付，审计部门抽查审计。财政部门由于自身既承担资金使用最终审批的责任，又承担监督支付的责任，很难防范自身内部存在的道德风险；而审计部门也很难覆盖到每个具体的项目。四川地震校舍倒塌的现象就是一个很好的例证，外商援建的校舍与政府建的校舍倒塌率形成了鲜明的对比。
　　（六）职责划分不明确
　　支持农业发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权，但哪些项目应由中央政府投资，哪些项目应由地方政府投资，我国对此还没有一个严格的界定。县乡政府承担了最大部分支农支出责任，但分税制财政体制改革以来，中央政府在财政收入“蛋糕”的分割中拿走的份额越来越多，县乡政府留下的越来越少，取消农业税后，乡级财政收入大减，基本上无力组织农业基础建设投资。
　　
　　二、提高我国财政支农效果的建议
　　
　　（一）加大财政对农业的投入力度
　　首先，增加预算支农支出。通过加大财政投入，强化农村电力、水利、交通、环保、基础设施建设，加大农业科技成果转化以及信息服务系统的建设。严格执行《农业法》中“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的法律规定，坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，确保财政支农支出在总量和占总支出的比重上有实质性的跨跃。
　　其次，加大政府对农业政策性补贴的力度。目前，按照世贸组织规定的计算方法，我国的农业综合支持总量不到5％的水平，远远低于发达国家；我国的入世谈判规定“黄箱”补贴不高于农产品总产值的8.5％，而我国目前的相应补贴不到2％。正当美国、日本等发达国家继续对其农业予以大力补贴的情况下，我国必须切实加大对农业的补贴力度。
再次，发挥财政资金的导向作用，吸引和带动社会资金投向农业。一是应通过财政贴息、税收优惠等手段，鼓励金融机构向农民提供贷款；二是充分发挥财政杠杆作用，建立由地方财政、农村信用社、贷款者三家共担风险的支农信贷资金风险管理及补偿机制。
　　（二）优化支出结构
　　着眼长远考虑，把增强农业经济发展后劲放在首位。各级政府财政部门在制定惠农政策措施时，不仅要充分考虑农民的当前利益，更要充分考虑其长远利益；逐步扩大对农业生产领域尤其是农田水利基本建设等方面的投入比例，积极扶持农业机械化发展、农村信息化建设，加大对农业科技普及的扶持力度、启动循环经济模式，建立农业风险防范机制，提高农业防灾减灾能力。
　　（三）加大监管、提高支农效果
　　一是统一制定资金使用规划。建议各级政府成立“新农村建设委员会”，负责牵头各主管部门与当地村民一起制定切实可行的新农村建设整体规划和分年度资金预算。国家财政支农资金预算除去全国性的或国家重点保证的水利、生态环境保护项目之外，按照国家扶持新农村建设的整体规划分配到各省，再由各省级政府“新农村建设委员会”连同本级财政支农资金预算，统筹平衡分配到具体扶持项目。二是加快涉农行政事业单位的改革步伐，在妥善分流人员、维护大局稳定的基础上，逐步减少财政供养人口及行政管理费用，逐步提高财政支农支出用于“三农”的比重，把有限的资金用到“刀刃”上。三是建立人大全程管理监督、社会公开监督、财政部门和金融机构联合监督支付制度、实行严格的审计和责任追究等制约机制及绩效评估机制，确保有限资金发挥最大效益。
　　（四）合理划分政府职责范围
　　根据不同级次政府“支农职责不同，各有侧重”的原则，中央财政应主要承担事关国民经济发展全局、地方财政无力承担或不宜承担的支出，如大型农业环保工程、重点农业科技开发、大型粮棉油基地建设等；省级财政应主要承担全省性和跨地市的水利工程建设、农林水事业发展项目等；市县级财政应主要承担本辖区农业工程设施建设与保护、发展优质高效农业和社会化服务体系等。对经济欠发达地区无力承担其应承担的重要支农项目，上级财政应给予扶持。财政在支农投入上应发挥主体作用，确保不同地区农业基础建设协调发展。
　　增加农业投入是建设现代农业、强化农业基础的迫切需要。财政支农应注重其资金的使用效果，要逐步形成农民积极筹资投劳、政府持续加大投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制。继续巩固、完善支农惠农政策，切实加大对“三农”的投入，实实在在为农民办一些实事。
　　
　　【参考文献】
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　　[2] 李少民.加强农业基础建设的财政政策研究[J].2008，（12）：17.
　　[3]《财政支持新农村建设调研报告》.2007-12-01.