政府采购中的委托代理问题与监督机制研究

　　 摘要：在政府采购活动中，委托代理关系存在着信息不对称、契约不完备和监督的机会主义等问题，导致政府采购中委托代理失灵。本文通过引用信息经济学中的委托代理理论，运用委托-代理模型对信息不对称条件下的政府采购合谋行为进行了研究，最后从法规体系建设、采购人员考核以及监督机制健全三个方面提出了政府采购委托代理失灵的对策。
　　关键词：政府采购；委托代理；监督
　　一、政府采购中的委托代理链
　　政府采购所涉及的关系人主要有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政事业单位和供应商。在集中采购运行机制下，上述关系人形成以下几种委托代理关系，在政府采购管理过程中形成了一个委托代理链：（1）在这个委托代理链的最上方是委托人———政府采购资金的供给者（纳税人），纳税人通过法律程序将公共资金委托给国家公共事务的管理机构———政府。这样就形成了纳税人———政府的一级代理关系。（2）由于政府公共管理的领域十分广泛，它不可能事事包揽，于是根据事权进行职能划分，进一步将理财职能委托给财政部门。这样就形成了政府———财政部门的二级代理关系。（3）财政部门主要负责政府采购法规及政策的制定和监督执行，供应商的资格标准的制定和审查，采购官员的培训和管理，采购信息的发布，采购统计和公布等等。财政部门也不可能包揽一切，于是对政府采购进行分权管理，在其内部设置专门机构（如政府采购中心），将人大审议通过的采购预算项目委托给政府采购代理机构，由其进行招标性或非招标性采购。这样又形成了财政部门———专门政府采购机构的三级代理关系。（4）最后，具体的政府采购活动是由具有专门知识的政府采购官员来执行的，从而形成了专门政府采购机构———政府采购官员的四级代理关系。
　　综上所述，政府采购过程中一般会形成“纳税人———政府———财政部门———专门政府采购机构———采购官员”这样一条长长的四级委托代理链。在这个委托代理链的最上方是纳税人，它是政府采购资金的供给者，采购官员是最终代理人。然而，作为初始委托者的纳税人在这一过程中实际上并无相应的决策与管理权力，它既不能在市场上进行采购决策，签订契约，也不能从中获得利润。因此，在这一链条中真正起到决定作用的实际上是具有专业知识、具体负责采购活动的政府采购官员，由他与供应商发生买卖交易行为。政府采购官员是理性经济人，他同样追求自身利益最大化，当与委托人的利益发生冲突时，他不可能严格执行政府采购法规，不折不扣地保证政府采购职能的实现。正是由于政府采购中多级代理关系形成的委托代理链的存在，每一级代理关系都会因代理人与委托人效用函数的不一致而发生委托代理问题，天然地产生了委托人与代理人激励不相容的问题。
　　二、政府采购中委托代理问题的原因分析
　　政府采购中委托代理问题实质上就是公共权力委托代理失灵问题，主要原因有以下三个方面：
　　（一）严重的信息不对称
　　在公共权力的委托代理运行中，谁对公共权力运作拥有的信息多，谁在这种隐含的委托代理契约及其执行中就拥有潜在的优势。由于政府采购的专业性很强，代理人特别是政府采购官员，他们作为政府采购方案的提出者，一般拥有比委托人更多的私人信息，而委托人要获得专业性很强的政府采购信息，必须付出比代理者高很多的成本。另外，对代理人之间的合谋，委托人很难观察到，即使可以观察到，付出的成本也很大。因此，在政府采购中委托人的决策往往受制于作为信息提供者的代理人，采购的范围、采购的方式以及采购的限额标准实际上都是由代理人最终决定。可见，这种信息不对称为代理人偏离委托人的委托目标提供了可能。
　　（二）契约不完备
　　委托代理关系实质上是一种契约关系，委托人与代理人在实施政府采购过程中可以通过签订契约的方式来规范双方的行为。政府采购过程中的委托代理关系是采用长期契约的形式，而长期契约是不完备的，它不可能预料到所有可能发生的情况，也不能规定各种情况下各方的责任。而且职能机构的官员不可能像企业生产产品那样程序化和有规则地重复，因此必须给官员以充分的自由处置权。比如，在政策执行的每一阶段都需要有人解释一些法规，但法规不可能十分精细，因此在执行过程中会与原始法律意图发生偏差。在政府、财政部门、专门采购机构、采购官员及供应商信息不对称的情况下，代理人可以通过掌握的信息，利用不完备的契约和政府采购中的机动权去谋求个人效用的最大化，从而损害了纳税人的利益。
　　（三）委托人监督的机会主义与政府采购委托代理失灵
　　为了保证政府或采购官员不折不扣地按他们的意愿来执行采购权力，委托人就必须对采购权力的委托代理运作进行监督。然而，由于这部分委托给采购官员的采购权力已经从私有产品变为公共产品，所以，采购权力的委托代理运行产生较大的外部性，造成委托人对采购权力代理人的监督不力。其原因如下：
　　1.监督成本大
　　在纳税人———政府———财政部门———专门政府采购机构———采购官员的采购权力委托代理之间，由于采购权力是多层委托代理下来的，随着委托代理的链条增大，相应加大了采购权力执行监督的成本。
　　2.监督者的机会主义行为
　　由于采购权力的委托人是广大的纳税人，并且每个人置于公共领域的私有权利也是有限的，所以每个委托人都没有监督的积极性，主要原因如下：首先，采购权力委托代理运行失灵给社会造成的损失巨大，但平均分摊到每个委托人身上就比较小。其次，每个委托人监督采购权力执行要花费时间和精力等，而这部分的机会成本对自己来说则非常大，并且即使他监督得好，或者保证采购官员按全体委托人意愿执行采购权力，或是查处了采购官员腐败，但他因此而获得的利益非常小。这对于符合理性经济人本性的每个委托人是得不偿失的。这样监督者就没有监督的积极性，就不会想尽办法去降低或改善监督成本。所以，每个人都会采取机会主义行为，而希望别人来监督，自己“搭便车”坐享其成，而导致无人监督。最后，在多重委托人的情形下，不同的委托人之间享有的信息不同，而且多个委托人很难在合作利益的分配上达成一致，因此在广大委托人之间采取监督的选择性激励政策是非常困难的。
　　综上所述，正是由于信息不对称、契约不完备和监督的机会主义，政府采购过程中形成的委托代理关系就会产生代理失灵问题，使得采购官员追求个人财富的需求与供应商谋取自身利益的动机相结合，以寻租的方式来实现各自的利益最大化存在了现实可能性。

　　三、政府采购中委托代理模型分析
　　（一）代理人行为分析
　　假设采购官员的正常收入为S1，和供应商合谋取得的额外收入为E（t），t表示采购官员的权力，假设权力越大，合谋带来的额外收入越大（即E＇（t）≥0）。采购官员和供应商合谋被发现的概率为q，被发现后的惩罚为C1.采购官员发生合谋的期望收益为：
　　（1-q）[S1+E（t）]-q（S1+C1）
　　采购官员不发生合谋的正常收入为S，使采购官员不与供应商合谋的约束条件为：
　　S1≥（1-q）[S1+E（t）]-q（S1+C1）
　　解得：S1≥E（t）[（1-q）/2q]-C1/2
　　（二）寻租者行为分析
　　假设供应商的正常收入是S2，和官员合谋可获利Y，供应商向官员支付的成本E（t），发生合谋被发现的概率为q2，被发现后的惩罚为C2.我们假定供应商合谋活动被委托人发现的概率与上述官员合谋被发现的概率相同，当然现实中二者有可能会不相等，但由于我们进行的是定性分析，并不是具体的数量计算，即使具体区分为q1和q2，也只是改变定量结果，对本问题的讨论并无实质影响。供应商发生合谋的期望收益为：
　　（1-q）[S2+Y-E（t）]-q（S2+C2+E（t））
　　供应商不发生合谋的正常收入为S2，因此供应商不发生合谋的约束条件为：
　　S2≥（1-q）[S2+Y-E（t）]-q（S2+C2+E（t））
　　解得：S2≥Y[（1-q）/2q]-E（t）/q+C2/2
　　（三）委托人行为分析
　　代理人、寻租者在合谋中付出的惩罚应当是政府相应的监督成功的收益，政府的监督收益由两部分构成，政府采购官员部分为C1，供应商部分为C2，而监督没有成功的情况下，政府的损失应当是政府采购遭受代理腐败、寻租腐败的损失E（t）和Y.此外，还有监督所耗费的社会成本Kq，它是委托人进行监督的社会净损失。显然，发现合谋的边际成本是随着q的加强而递增的。因此，委托人的收益为：
　　q（C1+C2-Kq）-（1-q）（E（t）+Y-Kq）
　　政府监督的约束条件为收益必须大于0，否则监督就不值得了。政府监督的约束条件为：
　　q（C1+C2-Kq）-（1-q）（E（t）+Y-Kq）≥0
　　解得：q≥（Y+E（t）+Kq）/（C1+C2+E（t）+Y）
　　即q≥1-[（C1+C2-Kq）/（C1+C2+E（t）+Y）]
　　通过对以上模型的分析，政府对采购官员和供应商发生合谋行为的约束办法有三种：1）提高S1，即提高代理人（采购官员）的正常收入，实行高薪养廉，从而使寻租者不得不付出更大的成本，一旦寻租成本大于寻租收益，便会自动消除寻租的产生；2）增大C，即增大惩罚的力度，使其合谋的风险和机会成本加大；3）提高q，即加强对政府采购的全方位监督，使代理人一旦有合谋行为，就会被查处。提高变量S1，属激励机制设计理论研究的问题。由于政府采购官员属于国家公务员，高薪要受国家预算约束，不能超出国家和纳税人的承受力，因而难以通过大幅度提高其正常收入进行激励，其作用是有限的。变量C和q，属于监督机制讨论的问题，也是需要我们重点探讨的。变量C和q是相互联系的，增大C需要通过提高q（即强化监督）才能得以实现。代理人的道德风险源于委托人与代理人之间的信息不对称，如果委托人监督不力，这只能加大信息的不对称性，加大道德风险。因此，必须建立全方位的监督机制，提高委托人的监控效力，以降低政府采购代理人对其委托人的行为偏离程度。
　　四、应对政府采购委托代理失灵的对策
　　根据政府采购委托代理失灵的原因以及对委托代理模型的分析，我们认为，可以从以下三个方面来健全政府采购监督机制，从而有效地解决政府采购中的委托代理问题。
　　（一）严格执行政府采购的法规制度，加快监督法规体系建设
　　首先，要加强《政府采购法》及相关法规制度的宣传工作，使政府采购当事人及社会公众了解有关的权利义务，并进一步完善政府采购事项的公示制度和信息披露制度，以便于当事人及公众对政府采购进行监督。其次，进一步完善政府采购法律，严格执法。当前，我国寻租行为屡禁不止的重要因素在于有法不依、执法不严、违法不究，因而加大对执法部门的监督将十分重要。再次，要坚持公开、公平、公正和有效竞争原则，公开采购计划、采购程序、招投标过程、申诉途径，彻底杜绝暗箱操作，使供应商展开充分竞争。最后，尽快建立适合我国国情的完善的政府采购监督法规，规范政府采购预算、采购计划编制以及采购全过程的监督规则法律体系，并借鉴国外政府采购立法的经验，尽快实现政府采购与国际的接轨，为开放政府采购市场做好充分准备。
　　（二）建立有效的责任追究机制，加强政府采购人员的考核
　　首先，实行绩效考核制度，把政府采购人员的薪酬和考评与采购政策执行的好坏紧密联系起来。可以签订绩效合同，在合同中明确采购执行的对象、目标以及采购人员的责任绩效考核办法等，通过合同来约束和限制政府采购人员的行为，使他们最大限度地与采购政策保持一致。其次，实行聘任制。加强政府采购人员的专业水平、工作业绩和职业道德状况的考核，对考核不合格的人员，不得继续聘任。在实践中培养政治可靠、业务精湛的政府采购人员。最后，加大处罚的力度。代理人之所以要做出违背委托人意志的行为，很大程度上就在于他能够获取额外的好处而不被委托人发觉。因此，除了实行绩效合同制度和聘任制，还要提高代理人产生寻租行为的法律成本和政治成本等，加大对行政和刑事方面的处罚力度，减少其由于合谋而获取的额外收入。
　　（三）完善政府采购规程，建立全方位的监管机制
　　首先，要完善内部监督机制，进一步落实政府采购监管机构与操作机构的分离，明确经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限。其次，要完善政府采购救济机制，建立通畅的以供应商为主体的质疑、投诉渠道的监督。政府采购救济机制是保证以供应商为主的采购当事人利益的制度，也是发挥供应商作为政府采购监督者行使监督权的制度保证。再次，必须采取多元化监管的方式，即由财政部门、纪检部门、监察部门和审计部门等共同参与评估、监督，形成一个相互制约的均衡机制，加强对政府采购效益的评估和跟踪检查。最后，要形成有效的社会监督机制，充分发挥新闻媒体的传播作用，对政府采购中的寻租行为要公开曝光。同时还要强化公众的公共监督意识，对寻租行为进行举报和检举。总之，应充分调动各方面监督力量的积极性，对政府采购进行全方位的监督，这样才能对政府采购中的寻租产生威慑力，从根源上有效防范寻租行为。
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