论财政项目投资的控管

　　 [摘要]目前，政府投资项目较多，如何加强控管，达到实际投资目的，是我们参与这项工作同志应多加思考和规范工作。
[关键词]项目；投资；预算；控制

政府投资项目大多数是为社会提供公共产品，如城市道路桥梁等城市基础设施建设，城市绿化、文物保护、生态环境建设，水利基础设施建设，文教卫体、公检法司等公益设施建设等。通过几年来财政投资评审的工作实践感受到，政府投资项目应该比一般项目具有更严格的管理程序，因为它更容易受到社会各界舆论的关注，但是就目前情况而言，政府投资项目存在着种种不和规的问题，失之过宽，投资失控、招投标不规范、三超现象（即概算超估算、预算超概算、结算超预算）、追加资金等等，这不仅使建设项目投资效益下降，而且导致政府对基本建设投资的控制力的削弱。
1、财政投资项目实施过程中存在的主要问题分析
1.1概算超可研投资估算、预算超概算、结算超预算现象较为突出。（1）据有关资料分析，决策阶段和设计阶段对项目投资费用所造成的影响比例达到90%以上，而近几年我市部分财政投资项目之所以出现“三超”，其根本原因是项目业主或代业主对项目前期工作不严谨，深度不够，论证不充分，不重视前期管理，缺乏科学依据，加上方案设计阶段把关不严，相当一部分项目的投资估算只是静态估算和粗略算，结果事前主动控制少，事后被动调整多，导致施工过程设计变更频繁，项目投资完全不能掌控，投资一再增加。
（2）在勘察设计阶段，设计单位缺乏投资控制意识。在项目做出投资决策后，控制工程造价的关键就在于设计。但目前暴露出来的问题：一是长期以来设计费的取费标准以投资额为基数，使得设计单位及设计人员往往片面追求经济利益，忽略设计方案的经济性问题，几乎所有初步设计方案中的建设规模和项目投资额都超过了批准文件的设计要求。（3）初步设计方案出来后，部分项目的初步设计概算的编制质量达不到规定深度，编制质量不高，经常出现漏项。方案稳定性差，概算不能真实地反映项目总投资的全貌，漏项、多列、重复计算的情况很多，有些因为设计本身不到位，造成某些子项人为估算，使得概算缺乏科学性、准确性，失去了执行的刚性，不能达到控制投资的目的。
1.2招投标不规范。基本项目管理中存在不严格执行《招投标法》，回避招投标，自行设计、自行施工及监理，使得建设项目失去有效的控制。标底保密不严密，泄标、露标现象严重。部分招标项目标底编制比较粗糙，项目内容不完整，存在漏算、多算现象。有些项目对一些关键数据不确定，主材暂定，边建边调整，给投资控制带来困难。还有些工程主体采用招投标而对其配套工程采取仪标或预算定额结算方式。
1.3部分项目未按基建程序运作，可研、初设和概算脱节。实施中工程变更签证频繁，造成投资不断增加。建设单位的签证过于随意。监理工作不到位，没有尽到监理的职责，现场不清楚，结算时补签签证等等。在我市道路建设工程中，某些道路拓宽工程项目前期工作不充分，部分路段勘察资料不完整，由此引起设计变更，软基处理增加工程造价。还有的工程项目未开展勘察工作，无勘察资料，导致施工过程中发现多处地段的基础存在软土，需要进行软基处理，由此引起工程投资相应增加。
1.4部分建设业主合同管理意识不强，管理不规范。目前由于建设管理模式的局限性和建设单位专业管理水平有限以及控制造价的激励机制尚未形成等原因，导致对工程管理不善，引起投资的失控。现有政府项目建设管理模式是由项目使用单位提出建议书，经政府有关部门可行性研究通过后给予立项并安排资金，使用单位根据批准的有关文件，组建基建班子进行建设。在这种模式下，建设单位实际上与使用单位合二为一，产生的弊端就是，建设单位作为项目建成后的收益人，缺乏控制投资的内在动力机制，使用单位普遍存在建设标准要求高、可研编制单位为迎合要求而编制报告、设计单位大胆设计、业主单位疏于把关如数申报实施，缺乏投资控制的积极与主动性。往往从满足自身需要出发，在工程施工中，建设单位未经批准，擅自扩大建设规模、增加工程内容、提高建设标准等，不仅造成投资超概算，还拖延了项目工期。
2、针对以上问题，提几点建议性的意见
2.1建设业主管理水平有待提高，建设业主和代业主资格及约束机制有待建立。部分建设业主（代业主）缺乏项目建设方面的经验和专业知识，工程建设管理要求专业性强，涉及建设、投资管理方方面面，我市建设业主（代业主）单位从事工程管理人员业务能力参差不齐，部分项目因管理人员对程序及政策不熟悉，未能严格执行国家基本建设程序，项目未经立项程序就直接进入方案设计、甚至施工图设计环节，导致设计标准失控，然后再修改设计方案，有些甚至出现边设计、边施工、边修改的现象；在施工阶段对设计变更管理不规范，为赶工期，经常发生“先干后算”的情况，致使现场计量、变更签证这些重要环节没有得到有效控制。强化业主责任机制，把责任落实到人是解决“三超”问题的关键。
2.2严格执行基本建设程序，推行限额设计、强化初步设计及投资概算审查，做好项目决策阶段的投资控制。项目的可行性研究非常重要，这个阶段的工作应站在一定的高度，结合整体规划及管理模式，从科学的角度充分论证分析该项目建议书的合理性和可行性，对拟建工程项目在技术上是否可行，在经济上是否合理有效，在社会上是否创造效益，在环境上是否允许等方面进行全系统的分析、论证，进行方案选优，合理地确定建设地点、建设规模，科学地确定建设标准，做好建设项目投资估算的编制与审查。经过可行性研究批准的总投资和核定的概算，一经锁定，即作为建设项目总投资的计划控制数，建设单位在工程建设中不得擅自突破。
2.3充分发挥财政投资评审的作用。
2.3.1突出重点，加强工程前期投资控制。多年来的实践表明，财政投资基建项目评审是一项政策性强、涉及面广、情况复杂而又有其内在规律的系统工程。一个建设项目，从立项到设计，从勘探到施工，从施工到建成，其资金的使用分配涉及方方面面，渗透每一个环节，评审工作要不失时机的在基本建设的不同阶段拓宽投资控制目标，必须实施事前、事中、事后全过程监管，且重点前移，从源头上控制财政性投资，严格按基本建设程序办事，认真履行项目审批制度，加强建设项目前期论证，加强对项目决策阶段投资估算的分析和论证，提高投资估算和概算的真实性和准确性，切实发挥其控制总造价的作用。评审工作取得了主动，才能真正有效地控制资金运作、提高财政投资效益。所以事前控制是关键。
2.3.2严格控制工程投资预算关。从概算审查反映情况看，我市目前应加强初步设计审查环节，部分项目也应落实初步设计批复，靠施工图审查把关。把审查施工图预算、作为对建设项目全过程管理的重点，切实控制工程造价，降低工程成本，提高投资效益。
加大跟踪检查力度，巩固评审结果。
2.4开展项目绩效评价，加强财政监督力度。政府投资项目绩效评价是一种新的理念，它是指运用统一指标体系和科学的方法，根据经济性、效率性、有效性原则，对财政投资项目的资金使用全过程及其产生的经济效益、社会效益进行全面、系统、科学的评估、分析和综合判断。针对目前建设项目投资失控、损失浪费的普遍现象，财政部门应运用专业评审手段，适时的开展绩效评价，使财政监督贴近项目实际，挖掘和总结改进项目管理的有效措施，以指导今后我市基本建设管理工作更好发展。