随着我国城镇化进程的加速，我国每年的城镇化率至少保持1个百分点的增长，2012年比上年提高1.3个百分点，接近1700万人口进城。每年即使只有1%的人口涌入城市，也会超过1300万人之多。而另一方面，根据国土部的数据，1997年~2007年间，我国农村人口减少了13%,而村庄用地却增长了约4%,呈人减地增的逆向发展趋势。其中最重要的原因就是对于这些进城务工、"被城镇化"了的农民来说，他们仍然不愿意放弃农村的土地，这其中包括农地和宅基地，还有房屋。于是就造成了我国许多农村出现了大量的闲置宅基地和闲置房屋。这些闲置的宅基地和房屋不仅无法保障农户自身的权益，还会对我国耕地保护制度和粮食安全等造成很大的危害。十八届三中全会明确提出，要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。因此，如何有效地处理农村闲置的宅基地和房屋，是保障农户宅基地用益物权、获得更多财产性权利和增加财产性收入的重要问题。
一、闲置宅基地相关概念的界定
目前无论是法律规定还是理论研究，对于闲置宅基地和房屋的定义还没有统一的认识，但是在研究过程中，都会提到闲置土地、闲置宅基地、闲置房屋、空心村等相关概念。这些概念之间的关系如何，如何准备界定闲置宅基地和房屋，应是值得我们明确的问题之一。
1.闲置土地
国土资源部于1999年颁布、2012年修订的《闲置土地处理办法》中，规定闲置土地是 "指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，终止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。"虽然该定义是针对国有土地开发而言，并不完全适合农村土地利用，也不符合农村宅基地利用现状，但是 《闲置土地处理办法》第31条规定，集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。而宅基地作为农村集体建设用地的重要组成部分，可以参考这一规定来认定哪些属于闲置宅基地。
另外有学者提出， "农村闲置土地是指在农村由于各种人为原因未得到充分利用甚至荒废的、具有生产力或生产潜力的土地。农村土地闲置包括农用地的闲置和非农用地的闲置，其中包含多种土地类型。"还有学者认为： "所谓闲置土地，通俗地讲，是指空闲搁置而未得到利用的土地，即抛荒地、撂荒地。衡量农用土地闲置与否的条件，一般以主要农作物的生长周期为准，假若某块农田已抛荒半年以上，就可称其为闲置地。"结合上述法规和学者的观点，我们可以将闲置土地界定为达到一定年限但没有被有效利用的土地。
2.闲置宅基地宅基地作为我国农村土地的重要类型，是农户依据其集体成员身份所享有的用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地。但是对于闲置宅基地的界定，目前还没有统一的定义。有人认为，农村闲置宅基地就是存在于我国农村的，其上有建筑物或无建筑物，因各种原因无法发挥其应有效能的宅基地，包括长期无人居住的闲置和宅基地面积超出标准的闲置。
还有人认为农村闲置宅基地是指宅基地及宅基地上的附属物空置、废弃和荒废的现象。具体有两种情况，一种是占而不用，指的是能够用于农民建房的土地，却空置不利用或者低效利用，也可以说是宅基地空置、荒废；另一种是建而不住，指的是宅基地上的附属物即住房等空置、废弃或者荒废。
有学者认为应该区分狭义的闲置和广义的闲置。狭义的宅基地闲置指宅基地空置，未做任何用途。广义的宅基地闲置不仅包括宅基地空置、废弃，还包括由于宅基地上面建筑物的闲置而造成宅基地的闲置。
淳安县2011年发布的 《关于加强农村闲置宅基地管理的通知》中规定：闲置宅基地是指被村民实际占用面积超过县政府规定标准并可独立使用的宅基地，包括住房、厨房、猪 （牛）栏、厕所、庭院、晒坦、仓库等所占用的土地。闲置宅基地的主要类型有六种：一是一户拥有多处宅基地，且面积超过县政府规定标准以外的宅基地；二是经批准后两年内未建成住宅且不再需要使用的宅基地；三是新建房屋后，未拆除旧房的宅基地；四是废弃的、无主的宅基地；五是空闲或房屋灭失两年以上未恢复使用的宅基地；六是法律法规规定的其他情形。
综合上述观点，可以看出目前对于闲置宅基地的界定主要有三个方面：一是未被任何形式利用的宅基地，这种是真正意义的闲置宅基地；二是超标宅基地，即超出宅基地所在地规定的标准的宅基地；三是宅基地上建造的建筑物等设施的闲置。对于超标宅基地来说，即便是超标，如果能够被有效利用，也不能认定为闲置宅基地，应该属于乱占宅基地的现象；对第三种宅基地上建筑物的闲置和荒废，应该属于学者所说的 "闲置房屋",由于房屋是建造在宅基地上的，那么房屋的闲置必然导致宅基地的闲置。但是，闲置宅基地却不一定会导致闲置房屋的出现，因为有些闲置的宅基地上面是没有任何建筑物的。因此，应该区分闲置宅基地和闲置房屋。结合上述关于闲置土地的界定，闲置宅基地应该明确界定为无论宅基上是否有建筑物存在、在一定期限内没有被充分利用的宅基地。将闲置房屋视为闲置宅基地的一种情形，而不单独给与界定。
对于一定期限的界定，由于目前我国各地农村实际情况差别比较大，应该由各地根据实际情况和闲置原因等因素来进行确定。但是由于每年有1000多万农民进城，为了有效保护农民利益，防止因为期限过短而损害这些人的利益，应该以两年为期限，超过两年而没有被利用的则可以认定为闲置宅基地。
3."空心村"虽然对于 "空心村"的研究从上个世纪末就开始了，但是关于 "空心村"定义目前还没有统一的认识。有学者认为： "空心村就是村庄面积盲目扩大，新住宅多向村外发展，村庄内部出现了大面积的空闲宅基地的一种特殊结构布局的村庄。"有人定义为："空心村是在农村现代化的过程中，由于农业经济和就业结构的转变造成村庄内部建设用地闲置的一种聚落空间形态的异化现象。"有人认为："空心村是在城市化滞后于非农化的条件下由迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾所引起的村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象。"有人认为，所谓的 "空心村","即新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况。"不管从哪个方面来界定，基本上都可以看出对 "空心村"的定义都离不开闲置宅基地，都是由于宅基地闲置出现村庄的空心化，导致了 "外面像个村，进村不是村，老屋没人住，荒地杂草生"的 "空心村"的出现。因此，可以认为"空心村"是宅基地闲置的必然结果。但是也有学者指出，不是只要宅基地闲置就会出现 "空心村",应该有一个基本的判断标准和程度问题，即闲置宅基地达到什么比例才能认定为 "空心村".有的学者根据调研情况认为应该以30%作为判断标准。
通过以上概念的梳理可以看出，农村闲置宅基地属于农村闲置土地的一种类型，主要包括未被予以任何利用的空置宅基地和宅基地上建筑物的闲置，即闲置房屋。当这些闲置的宅基地在整个村子中达到一定比例以后，就会形成 "空心村".
二、闲置宅基地的现状及其成因
1.闲置宅基地的现状
目前关于全国闲置宅基地的统计并没有官方数据，基本上都是学者在自己调研的基础上形成的地方性判断。主要可以从两个方面予以考虑：一是闲置宅基地的规模，二是闲置宅基地的分布规律。就闲置宅基地的规模来讲，各地的闲置比例都不一样。比如李剑阁等通过全国2749个村庄调查发现，闲置宅基地的比例为10.4%.张正河等专家得出我国农村宅基地闲置比例约为10%至15%的结论。〔12〕其他学者在调查中发现许多村庄闲置和荒废的宅基地占村庄宅基地总量的20%左右。中国土地勘测规划院地政研究中心2004年对四川省双流县中和镇新民、朝阳、化龙三个村的调查发现闲置宅基地占宅基地总面积的14%.〔14〕苗清认为闲置和荒废的宅基地占村宅基地总量的20%.〔15〕吴春岐认为： "我国2亿宅基地中处于闲置状态的有12%~15%."〔16〕就笔者在甘肃省古浪县调查的情况来看，闲置宅基地的比例大概在10%左右。综合上述数据，可以看出目前我国农村闲置宅基地的比例约为15%左右。
从闲置宅基地的分布规律上来说，有学者认为偏远农村地区由于经济基础薄弱，农户外出务工较普遍，宅基地闲置现象比较严重。〔17〕但在城郊农村，有学者认为由于城郊地区土地较稀缺，因此不会出现大量宅基地闲置。〔18〕随着城镇化进程的加快，大量农民涌入城市，但是由于这些人无法承受城市的高房价，必然会寻求生活成本更低、离城市又比较近的地方，由此导致城郊土地价值的提升。因此，从闲置宅基地的分布上来看，目前城郊宅基地闲置的较少，而越远离城市的农村地区闲置的越多。
2.宅基地闲置的原因
关于宅基地闲置的原因，不同学者根据不同的调查和方法、视角，给出了不同的解释。综合各种观点，认为目前宅基地闲置的原因主要有以下几点。 （1）传统文化的因素。传统文化的影响因素主要是三个方面。一是传统的 "祖宅"观念的影响。如果一块宅基地是一个家族世世代代居住的地方，这一块宅基地就不仅仅是居家过日子的地方了，而是承载着这个家族历史、传统和记忆的神圣之地。因此，即便是后来由于各种原因家族人数减少，很多后代进城务工甚至定居，祖宅无人居住，他们也不愿意将这块祖宅随意出卖或者由村集体收回，会觉得那样有辱祖先，宁可让其荒废，这样可以有个根在，有个联系在，可以随时回去看看。一旦卖掉或者退还给集体，将会在心里觉得无根无家，毕竟，土地对于中国的农民来讲就意味着一切，乃至生命！二是传统的分家方式的影响。 "一户家庭原来占有一处宅基地，在土地集体所有制的条件下，如果有家庭成员结婚成家，按照现有的法律规定可以再申请一处新宅基地。这事实上形成了一家占有两套或更多的宅基地。老人过世后，从个体经济利益的考虑，多占一套是一套，即使无人居住闲置，一般并不把旧宅基按规定返还给集体，这种现象在农村到处可见。"三是传统迷信的思想。认为部分宅基地选址不好，不符合 "风水"的要求，或者将建在宅基地上的房屋认为是 "凶宅",会影响家人的健康前途等问题，从而予以废弃闲置。
（2）人口变化的因素。人口变化的影响因素也有两个方面：一是从上个世纪八十年代开始的计划生育政策，导致农村人口出生率降低，对宅基地的需求必然减少，导致原有宅基地的闲置。而且有些是独女户，一旦父母去世，女儿出嫁，原有的宅基地也会被闲置。二是流动人口的影响。随着城镇化进程的加快，大量农民进程务工甚至定居，导致大量农村宅基地闲置。由于户籍制度的限制，这些人无法享受城市高速发展所带来的的诸如医疗、教育、住房、社会保障等福利，一旦无法在城市生活，他们就可以回到农村，继续居住。所以他们将宅基地作为自己生活和生存的最后保障，宁可让宅基地闲置，也不进行转让或者退回集体。另外，有的学者调查发现，由于人口的流动，有些地方出现了宅基地的 "季节性闲置",主要是由于农村劳动力的短期流动所造成的。
（3）法律制度的因素。根据我国 《物权法》、《土地管理法》等相关法律法规的规定，宅基地主体只能是属于本集体经济组织的村民，且只能以"户"为单位申请，实行严格的 "一户一宅"原则，是一种身份和福利的象征。只要是本集体经济组织成员，就可以申请，而且是无偿使用，不需要支付任何对价，并且没有期限限制。最主要的是宅基地转让受到严格的限制。
根据 《土地管理法》第62条的规定，农村村民出卖、出租住房再申请的不予批准；国务院 《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部 《关于加强农村宅基地管理的意见中》也规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证；《物权法》第184条第2项和《担保法》第37条第2款规定，宅基地使用权不得抵押；宅基地的转让只限制在本集体经济组织成员内部、宅基地不得单独转让等。虽然十八届三中全会的 《决定》中提到了要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有些地方也已经开始试行宅基地的抵押等措施，但是从法律规定来看，这些都没有明确得到法律的承认，对农民宅基地流转还有很大的制约，也造成大量宅基地被闲置。
（4）利益驱动的因素。利益驱动因素也是基于两个方面。一是种地收入与打工收入的强烈反差，使得很多农民不愿意再去面朝黄土背朝天的耕种土地。相比每天在土地里辛勤劳动所获得收入，在城里打工几个月所获得收入可能比在地里种田获得的收入要高好几倍。 "按平均统计计算，一个适龄的劳动力每个月所获得工资平均在2500元左右，一家人两个适龄劳动力每年就可以达到60000元的收入。"因此很多农民选择进城打工，导致宅基地被闲置。二是在目前新农村建设和城镇化的浪潮下，很多宅基地和房屋有潜在的利润空间和价值，尤其是宅基地所处位置比较好的地方，一旦这些宅基地被征收，将会获得一笔巨大的收益，又有谁愿意将这份利益拱手相让呢！所以即使进城打工，也会留着宅基地，等待被征收变现的那一天。
（5）规划管理的因素。从村庄规划的角度看，虽然从改革开放初期我们就提出了村庄规划的概念和一些具体要求，但是这些要求在面对几百万的自然村时显得无能为力，大量的自然村并没有依据规划来进行建设。很多的自然村依然是以当地地貌、水源、气候等为基础自然形成和发展起来的，并没有统一的规划，所以显得比较凌乱。随着社会发展，很多农民在积攒了一定的财富之后便开始新建房屋，由于没有合理的规划，可以随便在村内选址，但原有宅基地并不退回。另一方面，即使在今天新农村建设过程中， "一些地方长期不搞村镇规划，或在规划中不讲科学，只注重新房要整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。"正是由于没有规划或者规划不合理，造成了大量的闲置宅基地。
从村庄管理的角度看，造成宅基地闲置的原因主要是管理措施不到位和力度不够。由于法律规定宅基地是无偿、无期限的享有，有的地方在新农村建设过程中给予农民建房补贴，部分农户利用关系或者权力多占宅基地，从而获得政府的建房补贴。
但在获得建房补贴后却不建房，将宅基地闲置；或者是随便修建几间住房，应付政府检查，等检查完便将房屋闲置。另一方面，即便是村里有了闲置宅基地，虽然我国法律规定了宅基地的回收，但是这些规定并没有很好地被执行，甚至成为一纸空文。
其主要原因是人情的考虑，在农村这样一个熟人社会，村民之间还是非常重视人情，如果强行将不建房的宅基地或者房屋没收，村委会以后会很难开展工作，而农户即便是自己不住或者不知道被没收，他的亲戚朋友也会阻止村委会的这种行为。因此，自然就出现闲置宅基地无人问津的局面，造成土地浪费。
三、农村闲置宅基地的治理措施
1.闲置宅基地治理模式比较研究
针对大量农村闲置宅基地及其带来的危害后果，应该加大对闲置宅基地的治理。目前，全国对宅基地的治理模式主要有上海、浙江的宅基地置换模式、天津的宅基地换房模式，以及成都的联合建房模式和重庆的 "双置换"模式。杨建军、阮丽芬对上海、天津和重庆的宅基地置换模式进行了详细对比和分析。〔24〕（1）上海。上海的基本做法是先确定宅基地置换的对象 （以行政村为单位），然后编制置换方案（包括土地整理复垦方案、集中建房基地土地利用方案、节余土地开发方案、宅基地置换资金平衡方案等），方案报批后与农民签订置换协议，并大规模、一次到位地完成安置基地的建设。置换村民集中搬迁至安置基地，在新的安置基地上集中建设多层、联排及叠加住宅，由于安置房的容积率较高，因此节余的土地能占到被置换基地面积的一半以上。农民入住后拆除原宅基地上的房屋并复垦，最后通过节余土地的出让得到资金平衡。宅基地置换后农民获得了城镇户口和城镇社会保险，但同时失去了原有的承包经营用地，因而必须自谋职业。一个行政村置换完毕后再开始第二个行政村的置换，如此循环。〔25〕（2）成都。成都 "联建"的实施程序是：首先由农户向其所在的集体经济组织提出联合建房申请，集体经济组织同意申请后，将农户合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余部分交由农村集体经济组织进行流转，使宅基地中扣除自住用地后剩余的部分成为集体建设用地，这部分土地的权利性质由宅基地使用权变为集体建设用地使用权；然后，农村集体经济组织与联建方签订集体建设用地使用权出让合同，实现集体建设用地使用权权利主体的变更。〔26〕（3）天津。天津提出的 "以宅基地换房",就是在国家政策框架之内，坚持农民承包责任制不变、耕地总量不减少、充分尊重农民意愿，高水平规划、设计和建设一批有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿地换取小城镇中一套住宅，迁入小城镇居住。对农民原有的宅基地统一组织复耕，实现耕地占补平衡。在规划建设的新型小城镇，除了规划农民还迁住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，通过土地出让获得的收入，平衡小城镇的建设资金。〔27〕（4）重庆。重庆的 "双交换"主要是用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地，凡是拥有稳定的非农收入来源，并自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的村民，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、养老保险等方面与城镇居民享有同等待遇，同时获得宅基地和承包地方面的一次性补偿，宅基地指标纳入区集体建设用地储备库，退出的承包地由各镇土地流转中心统一登记造册，由各村土地流转服务站统一管理和经营。〔28〕 以上梳理的几种治理模式对于有效节约农村土地，促进城镇化快速发展有重要的意义。但是也存在着很多问题，正如学者所言：农民自愿、法律制度的健全和完善以及社会保障制度的跟进都应该被考虑。〔29〕但是由于目前都处于试点，没有统一的法律规定予以规范，社会保障制度也不健全，因此出现了很多现实的困难。〔30〕因此，应该综合考虑各种闲置宅基地形成的原因，提出有针对性的治理措施。
2.闲置宅基地治理的建议措施
（1）公众参与：让农民成为治理主体。公众参与的思想源自美国，是指在社会分层、公众需求多样化、多元利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，以保证规划行为更科学与民主，使规划决策更能符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。〔31〕国内很多学者都对公众参与闲置宅基地治理进行了研究，提出了很多意见和建议。〔32〕如前所述，农村宅基地闲置的一个原因就是没有规划，管理不到位，因此，应该引入公众参与理念，让农民自己参与到村庄最主要活动过程中，让农民自己成为自己利益的最佳判断者，不再有政府主导，真正体现村民自治，了解他们对闲置宅基地的态度和处理办法。农民自己参与闲置宅基地的处理，应该包括参与者的选择、准备工作、公众意愿的收集和处理、提出初步方案、方案的审查和完善、最优方案的提出、成果展示和修改以及方案的公示与实施等步骤。〔33〕 （2）完善法律：制定专门的 《农村宅基地管理法》。虽然目前我国已经有 《物权法》、 《土地管理法》等法律和国务院 《关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部 《关于加强农村宅基地管理的意见中》等规定，但是这些法律法规中对于宅基地的规定都比较零散和原则，执行力较差。另一方面，面对承载着8亿多农民的2亿亩宅基地，却没有专门的法律来进行规范，很难想象农民的权利如何保护。因此，应该制定专门的 《农村宅基地管理法》，详细规定宅基地的基本范围、取得条件和程序等，同时应该规定闲置宅基地的基本界定和类型，也要规定闲置宅基地的法律后果，做到权利-义务-责任相一致。 （3）明晰产权：建立宅 基地 统 一登记制度。"中国近60年农村发展的实践证明，什么时候土地产权明晰，农村就发展；土地产权不明晰，农村发展就受阻。"〔34〕明晰的土地产权一方面可以明确权利主体，做到权责统一，另一方面也可以减少纠纷，降低因产权争议导致的各种成本。因此，应该加快完成农村宅基地的确权和发证工作，建立宅基地的统一登记制度，可以更好地落实物权法规定，摸清现有宅基地的基本情况，了解闲置宅基地的比例，也是后续治理闲置宅基地的基础和前提。
（4）利益平衡：建立健全宅基地流转和利益分配制度。十八届三中全会提出要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。但是，如何推进宅基地的有效流转，从而增加农民的收入利益，让农民成为体面的职业，对于这些都没有相应的制度性规定和做法。虽然目前各地都在探索宅基地的流转，包括前面提到的各种置换模式，以及安徽省在2013年12月公布的 《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》。意见指出，将建立多元统一的农村土地市场，允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等；将坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制。同时，建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度。这些制度和模式的探索都将有利于农村闲置宅基地的有效治理，应该继续推进并确保能够真正落到实处，使农民能够从宅基地流转中获得更大的利益。同时也应该建立合理的宅基地流转收益分配机制，〔35〕防止农民因为宅基地流转而失地又失钱，损害农民利益。
（5）方式创新：使 "闲"的宅基地 "活"起来。各地可以根据实际情况摸底调查，针对不同的宅基地闲置情形，采取灵活多样的方式，以农民开心、农村富裕、农村稳定为出发点，有效利用闲置宅基地，使 "闲"的宅基地 "活"起来。比如可以对于闲置宅基地进行整理，开辟公共文化服务场所，"大力兴办农村公共文化事业，建立老年活动中心、养老中心、村图书室等，为农民提升农村精神文化水平提供配套设施，从而活跃农村群众文化生活。"〔36〕也可以用于发展 "休闲农业","休闲农业产业发展以其政策框架合理性、产业前景合理性、资源合理性以及价值合理性等方面的合理意蕴，能够亦应该成为破解闲置宅基地开发困境的一种路径依赖。"〔37〕2013年，中央农村工作会议已经提出，农村是我国传统文明的发源地，乡土文化的根不能断，农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。要重视农村 "三留守"问题，搞好农村民生保障和改善工作，健全农村留守儿童、留守妇女、留守老年人关爱服务体系，坚持不懈推进扶贫开发，实行精准扶贫。要重视空心村问题，推进农村人居环境整治，继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村。而目前农村宅基地闲置的比例和规模已经非常严重，造成了大量 "空心村"的出现和土地资源的浪费，也会危及到我国粮食安全和农村社会的稳定。因此，应该重视对闲置宅基地问题的研究，应该抓紧制定 《农村宅基地管理法》，在依法确权登记的前提下，积极推进宅基地流转和退出等制度的建立，充分尊重农民意愿，全面保障农民利益，维护农村社会稳定和长久发展。