缓解财政横向不平衡与构建均等化的转移支付制度

　　 内容摘要：改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的成就,然而贫富差距的扩大，各地区经济的不均衡发展已成为我国可持续协调发展所不得不认真面对的严峻问题。本文拟从我国现阶段各地区的财政能力差异出发，进而分析我国现阶段转移支付在调节财政横向平衡的效应，并提出相应的规范我国转移支付制度的建议以促进各地区提供均等化得公共服务进而更好的促进我国各地区经济的协调发展。
关键词：均等化;转移支付;财政横向平衡
一、我国现阶段各地区的财政能力差异分析
　　改革开放以来，随着各个地区社会经济的发展，各个地区的财政能力有了显著提高。但与此相伴，各个地区的财政能力差异有着越来越扩大的趋势。所谓各个地区财政能力的差异主要指的是各个地区在一定时期拥有的可支配财政资源能力的差异。这种差异既反映了各个地区经济社会发展上的差异，也体现出了各地区政府提供公共服务能力的差异。人均财政收入是反映各个地区的财政能力一个重要指标，而人均财政支出则是反映一个地区提供公共服务的水平的一个重要指标。本文拟从这两个指标来分析各个地区财政能力的差异。
1、各地区人均财政收入的差异
　　各地区人均本级财政收入指的是各地区未接受中央政府的转移支付本级政府的财政收入与该地区人口数量之比。从表一可以看出，随着我国经济社会的快速发展，各地区的总体财政收入水平也有了相应的提高，从各地区的人均财政收入指标来看，1995年我国各地区的人均财政收入为312.75元，此后一直都有着快速上升的态势，到2005年各地区的人均财政收入为1409.72元比2005年增长了约4.5倍。但同时我们可以看出不同地区的人均财政收入有着巨大的差异，1995年人均财政收入的最高的地区为1551.69元，与此同时最低的地区相应的指标为110.61元，相差1441.08元。到2005年这一指标的最高值为7971.87元最低值为476.11元，这两者的差距扩大到7495.76元。以更加精确的衡量相对指标的差异系数来看，1995年这一指标值为0.9537，此后这一指标以环比的方式增长到2004年的1.1870。从以上的各个指标我们都可以看出我国各个地区的人均财政收入差距有着越来越扩大的趋势。　　　　　　　　　　
2、各地区人均财政支出的差异
　　各地区人均财政支出指的是各地区在未接受中央政府转移支付时财政支出与该地区人口之比。这一指标在一定程度上反映了一个地区提供公共服务的能力。从表二我们可以看出人均本级财政支出的差异变化相比人均本级财政收入差异的变化要平缓一些。1995年人均财政收入的差异系数为0.9537，2004年的这一指标为1.1870,与此相对应的人均财政支出的差异系数分别为0.6851、0.7584。这在一定程度上说明了我国现阶段各地区在履行政府职能方面的刚性支出大体相同，公共财政支出规模仍然偏小。但是各个地区在财政支出方面仍然有较大的差距，1995年人均财政支出这一指标的最大值为1837.47，最小值为225.97两者之差为1611.5。而到2004年这两指标之差扩大到7030.84。这反映了一些贫困地区在维持政府基本职能的前提下（甚至连基本职能都不能维持）公共财政支出相比富裕地区而言要少的多，
突显了我国各地区的公共服务支出的不均等化。
二、对我国现阶段财政转移支付调节财政横向平衡效应的分析
　　1994年我国实施了“分税制”的财政管理体制，为了弥补财政的不均衡建立了转移支付制度。那么各个地区在接受了中央的转移支付后财力有什么变化,转移支付制度是否在实现了较好的财政横向平衡?从表三我们可以看出在考虑转移支付因素后各地区的人均财政总收入的差异变化：从1995年至2004年的这一指标值我们可以看到，与人均财政收入的差异系数相比该值有了下降，V3与V1差值为20-50个百分点之间。从具体的数字来看，1995年人均财政总收入的差异系数为0.7095，此后环比上涨到1998年的0.7860，1999年略有下降为0.7743，2000年为0.6827，此后又持续上涨到2003年的0.7374，2005年又略为下降到0.7319。总体上看，人均财政总收入的差异系数是在上涨的，并且V3-V2值总体上偏小说明实施转移支付制度后地方的财政支出没有显著的变化。
　　从以上分析我们可以看出在，“分税制”后实施的转移支付制度在缓解各地区的财力差异方面起到了一定的正面效应，但是从总体上看我国的财政横向不平衡，财力差异有加剧的趋势。

四、构建我国均等化的转移支付制度建议：
　　任何国家和地区都存在着不同程度的由财政横向不平衡所带来的基本公共服务不均等化的问题。而在我国的经济社会发展过程中，这一问题尤为突出，为了使各地方政府都能提供最低标准的基本公共服务，就要求中央政府通过对地方政府提供以均等化为目标的政府转移支付以协调地区间由于客观不可抗力因素所造成的居民享受基本公共服务的不均等。
1.实行纵向与横向相结合的转移支付模式。自从分税制实施以来，我国一直实行单一的“自上而下”的纵向转移支付方式，即上级政府向下级政府的财政转移支付模式。世界上除了德国等少数国家实行纵向与横向相结合的转移模式外，大多数国家都实行单一的纵向转移支付模式。这种纵向拨款的方式对于财政的纵向平衡的实现是不可缺少的，但其在实现财政横向平衡方面却力显不足。横向转移的模式指的是平级政府主体间财力的转移，即经济相对发达的省份对经济相对落后地区的财力转移。显然，采取这种横向转移的模式对于缓解财政的横向不平衡有着积极的影响。我国当前在实行纵向转移模式为主的同时，实行横向转移支付模式有了一定的必要性和可能性：首先，我国人口众多，幅员辽阔，各个地区的经济发展水平差异过大，公共财政的服务水平极不均衡。由于我国东中西部的差距过大，而中央的财力又有限，单靠中央对地方的纵向转移，很难实现地区间公共财政服务能力的均等化。其次，我国相对富裕的东部发达地区的经济发展水平和收入水平已经接近某些发达国家的水平，有能力并从整个国家的战略角度出发也有义务支持经济相对欠发达的地区。再次，发达地区对于经济相对落后地区财力转移不仅仅对受转移地区的财力水平，提供大致均等的公共服务水平有利，而且有利于地区间各类要素的流动，进而促进统一大市场的形成，有利于提高整个国家的经济发展水平，从而最终也会有利于经济发达地区的经济发展，这是一个相互协调发展的过程。
　　2.逐步降低税收返还数额直至取消。我国在1994年采取“分税制”的财政管理体制以后造成了地方财政收入的大幅下滑，为了维护地方既得利益我国采取了税收返还的方式来弥补由于分税制带来的财政纵向不平衡。税收返还的数额是以1993年为基期年，以地方政府向中央政府的净上划收入数额（消费税+增值税的75%－中央下划收入）作为中央对地方的税收返还基数。1994年以后的税收返还额则在1993年的基础上逐年递增，递增率按税收平均增长率的1：0.3系数确定，即税收每增长1%，中央则对地方的税收返还额增加0.3%，并且以环比的方式逐年增加。税收返还严格意义上不属于一般性转移支付，它的初衷是为了维护地方的既得利益，因而不具有均等化效果。经济发达的地区由于税源充足，其得到中央的税收返还数额也就较大。而经济欠发达的地区所得到的税收返还的规模就较小。因而税收返还的存在加剧了我国财政的横向不平衡。并且由于税收返还的数额巨大，其在转移支付总额中所占得比重虽然逐年下降，但迄今为止仍然是我国现阶段最主要的转移支付形式，因而对我国财政横向不平衡的影响就更大，因此应该逐步的减少税收返还的数额直至取消。
　　3.合理确定现有专项转移支付制度中的配套政策。专项转移支付又称为有条件的补助，是指中央为实现特定的宏观事业发展战略目标，以及委托地方政府代理一些应属中央事权范围类事项而设立的补助资金。专项转移支付下达地方政府后有些是需要地方政府拿出一定比例的地方资金作为配套。理论上讲，对于中央与地方共同事务、辖区间外溢性公共服务等进行的专项转移支付要求下级政府配套，是贯彻上级政府的政策意图，引导地方政府资金的投向向，发挥专项资金的引导、示范效应，增强地方政府责任意识的一项重要政策，可以改变相对价格，有效解决外溢效应等引起的效率低下问题。但这种要求地方政府拿出配套资金的专项补助也有种种弊端：富裕地区由于财力的充裕往往能够较充足的安排相应的配额，从而能够获得较多的专项拨款，而贫困的地区在配额方面的财力准备上可能就显的捉襟见肘。为了获得专项拨款可能就把一些用于其他的用途财力转移过来，从而加大了贫困地区的财力紧张，进一步导致了财政的横向不平衡。因此中央财政应在专项拨款方面向中西部地区倾斜，降低地方所需配套资金比例，并尽可能的取消配额要求。
参考文献：
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刘溶沧，焦国华：《地区间财政能力差异与转移支付制度创新》.财贸经济，2002（6）.
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