自20 世纪60 年代引入共同农业政策以来,欧盟居民的收入水平有了显着提高,食品支出在家庭收入中所占的比例大幅下降.与此同时,消费者对食品特征的偏好发生了重大变化.相对于过去价格水平是影响消费者( 尤其是低收入家庭) 偏好的最重要因素,现在越来越多的消费者将其对食品特征的关注点转移到了与食品质量安全相关的营养、卫生等非价格因素以及食品的生产方式上.为适应和满足消费者偏好的这一转变,欧盟农产品和食品市场及时变革了其生产和供给方式,欧盟政府也积极响应,在农业和食品政策方面进行了较大调整.
消费者偏好的不断变化成为了欧盟农业与食品政策变革的重要驱动力之一.综观中国的情况,近年来居民( 尤其是城镇居民) 收入水平有了大幅度提高,同时,在食品安全问题频发的冲击下,消费者对食品质量安全的关注空前高涨,对于大部分消费者已经由过去单纯追求数量转变成当前对营养、安全以及健康的追求.这和欧盟20 世纪90 年代面临的情形非常相似.然而,中国农业与食品政策的调整却迟迟未能跟上形势发展,致使中国食品安全问题依旧持续暴发.在此背景下,欧盟依据消费者偏好变化调整农业与食品政策的成功经验可供我国参考借鉴.
鉴于此,本文将重点分析消费者偏好变化对政府政策调整的影响.首先,讨论消费者偏好的变化及其原因; 其次,概述当今欧盟农业与食品政策的转变及其特点; 再次,探讨消费者偏好的变化如何推动欧盟农业与食品政策的改进及其可能的影响; 最后,本文进行了结论性述评.
1 消费者偏好的变化
欧盟消费者对食品价格因素的关注程度越来越低,而对食品质量、安全等非价格因素的关注程度越来越高.来自欧盟委员会下属民意调查机构 "欧洲晴雨表"的调查证据表明,诸如蔬菜和水果的农药残留、新病毒( 如禽流感) 、肉类中的残留物 ( 如抗生素和激素) 、食品处理过程 ( 如加工和零售过程) 中可能存在的不卫生情况等食品质量安全问题已逐步成为消费者关注的重点.价格因素对消费者食品消费的影响日益减小.媒体对2006-2008 年发生的食品价格危机仅在报纸的内页或商业版块进行了报道,远远不及食品质量安全危机事件的关注程度和报道力度.假定消费者用于食品的支出为1,价格为 p ( 0 < p < 1) ,则食品消费量 q = 1 / p.构建食品质量安全度指数s ( 0 < s <1) ,s 越大表示食物质量越好、安全越有保障.如果以 q 纵坐标、s 为横坐标,构建一组凸性的无差异曲线,通过无差异曲线的变动来刻画欧盟消费者的偏好变化,那么无差异曲线的曲率会越来越大,即食品消费量 q 与食品质量安全 s 的边际替代率越来越大,这意味着欧盟消费者愿意为安全健康的食品支付更高的价格.欧盟消费者偏好的这一变化至少有如下 4 个原因.
首先,欧盟经济社会快速发展,消费者的生活水平显着提高.世界银行 2013 年公布的数据显示,欧洲货币联盟的人均 GDP 从 1961 年的 1 026 美元 ( 现价) 增长到2012 年的 36 550 美元 ( 现价) ,增长了 35. 6 倍,每年平均增长7. 26%,呈现出了高收入高增长的显着特点.而食品支出占家庭总支出的份额愈来愈小.欧盟统计局的经济数据表明,欧盟消费者的食品支出占总支出的份额已经从 1961 年的 30% 左右下降到了 2012 年的 13% 左右,这使得欧洲消费者可以对食品消费提出更高的要求.其次,农业生产率大幅提高,农产品供给充足.以法国为例,根据农业部欧洲农业政策考察团[1]的考察,其平均每公顷小麦产量由 1950 年 2. 2t 增加到 2010 年7. 2t,增长了 2. 27 倍; 一头奶牛产奶量由 1950 年的1 900L增加到 2010 年的 6 500L,增长了 2. 42 倍.农业生产率的显着提高,农产品从供给不足转变为供给充足甚至过剩,这使得消费者对于农产品和食品消费量的需求已不再成为问题.再次,消费者的健康意识显着增强.伴随着欧洲进入后工业化时期,人们对工业化时期强调经济增长,忽视环境、健康的问题进行了深刻的反思,更加关注生活环境和生活质量,健康意识由此显着增强,绿色环保组织也由此大量产生.最后,食品安全问题频发,对消费者造成了极大冲击.20 世纪 90 年代中后期欧盟地区暴发的大量食品安全事件,尤其是疯牛病 ( BSE) 、口蹄疫 ( FMD) 以及二恶英事件等重大食品安全问题造成了欧盟乃至全球的恐慌,受到了媒体的广泛关注,占据了各大媒体报道的头版头条[2].连续爆发的食品安全危机加快了消费者偏好的转变,食品质量安全成为了消费者普遍关心的问题.消费者对食品偏好的转变给传统的农产品和食品的生产与供给提出了挑战.农产品和食品的生产供给亟须变革,这也推动了欧盟农业与食品政策的重大变革.
2 欧盟农业与食品政策的变革
共同农业政策 ( CAP) 是欧盟实施的第一项政策.CAP 的实施与变革大致可分为三个阶段.第一阶段,1961-1984 年的黄箱政策,主要是通过价格支持、出口农产品补贴、农产品进口差价税及配额等政策措施鼓励内部生产和保护欧盟内部农产品免受国外廉价农产品的竞争.这极大地提高了农业生产率和农产品供给,但严重扭曲了农产品贸易价格,造成了欧盟消费者和依靠农产品出口的发展中国家的福利损失.第二阶段,1984-2003 年的蓝箱政策,经过乌拉圭回合谈判,欧盟开始引入与生产挂钩的蓝箱政策,降低价格补贴水平,形成了价格补贴和生产直补相结合的共同农业政策,旨在缓解财政压力和农产品过剩的问题,降低农业对农业补贴的依赖程度.但是,20 世纪 90 年代中后期重大食品安全事件频频暴发,不仅表明市场存在严重失灵,更说明政府制定的农业与食品政策不够完善,不能有效矫正市场失灵,亟待政府进行调整,以期为安全农产品和食品的生产供给提供有效的制度保障.由此引发了 21 世纪初CAP 的重大变革,即引入了食品安全政策和欧盟食品安全战略,并且不断审查、讨论、修改和完善欧盟食品安全战略,使之更有效地推动欧盟农产品质量安全政策的改进.CAP 进入到以绿箱政策为标志的第三阶段,农业补贴逐渐与生产脱钩,转向于对环境保护、食品安全、动物福利以及农村发展项目的关注.除此之外,私人部门制定、引入了一系列严格的食品质量安全标准.具体来看,欧盟农业与食品政策的变革主要有以下四个特点.
首先,食品安全危机推动了农业与食品政策的变革.Swinnen[2]认为,20 世纪 90 年代中后期的食品安全危机在很大程度上削弱了 "共同农业政策"的合法性,消费者出于对自身安全的担忧要求欧盟对共同农业政策进行改革.其实,在食品安全危机爆发之前,共同农业政策因扭曲了农产品贸易,损害了发展中国家和欧盟大众的福利,已经遭到了国际社会和消费者的指责.食品危机爆发后,欧盟承受着巨大的压力,一方面,消费者对农产品和食品质量安全现状极为不满,迫切要求提高农产品和食品的质量安全; 另一方面,要保证基本质量标准能够顺利实施也面临着相当大阻力.在 2003 年共同农业政策的改革中重新界定了农产品质量的概念,认为应该在全球化背景和可持续发展理念中动态的把握,并把提高农产品质量作为提高农业竞争力、稳定农民收入的基本目标.在政策措施方面,提出进一步强化 1992年建立的以原产地保护 ( PDO) 、地理标志保护 ( PGI)和传统专业品质保证 ( TSG) 为主体的农产品 ( 质量)原产地及地理标识注册登记体系 ( EU's quality designa-tion systems) ,完善农产品质量认证体系及规范指南,支持有机农业发展,推动农产品质量安全追溯体系进一步完善.
其次,农业与食品政策的变革以消费者需求为指导.2003 年,欧盟委员会主任 Franz Fischer 提出要根据消费者和公众的偏好和关注点,来构建共同农业政策改革和中期审查的政治基础.Fischer 通过强调食品安全和环境保护来促使消费者协会和环境 NGO 组织支持他的改革.该策略很具创造性,因为之前的欧盟委员会主任更关注传统的利益群体,尤其是农业组织,一定程度上忽略了社会大众的需求.共同农业政策改革,是欧盟对公民对健康食品、更高的农产品质量、环境和动物福利、保护自然生态和提高农村生活质量要求的积极回应[3].
再次,欧盟食品安全需要高度统一、权威的组织架构.1996 年的疯牛病危机和 1998 年的二恶英危机等食品安全事件说明食品安全监管的责任不能委托给各成员国,而需要建立一个能够覆盖整个欧盟的职责框架.鉴于此,欧盟于2002 年引入了 《一般食品法》,并创立了欧盟食品安全委员会 ( EFSA) .如今欧盟食品安全政策的主要目的是为了保护消费者健康,同时保证单一市场的有效运行和遵守国际公约 ( 如世界贸易组织关于卫生和植物检疫措施应用协定 ( WTO-SPS) 及贸易技术壁垒公约 ( TBT) ) .当前欧盟食品质量战略的发展表明,欧盟政策制定者将进一步加强对欧盟食品质量安全的保障.
最后,政府及时转变角色,积极推行社会共同治理.2009 年5 月,欧盟委员会对农产品质量政策同相关研究者和社会大众进行了广泛地交流和磋商.另外,欧盟已经把保护农产品地理标志列为同世界贸易组织谈判的中心议题之一.这些转变反映了欧盟政府角色的转变: 从鼓励商业产品到培育高质量食品,既保障消费者利益,又提高欧盟农业在世界市场的竞争力.与此同时,私人部门也越来越注重食品安全和质量标准的制定和实施.目前欧盟大量零售商都必须遵守和采纳全球良好农业规范标准 ( Global GAP) .为推动食品质量安全,欧盟公共部门和私人部门还在建立质量保证计划等多个方面加强了合作.
3 消费者对食品标准的影响
在过去的 20 年中,欧盟消费者对共同农业政策中价格支持和补贴政策的认知和关注程度很有限,这与他们对20 世纪90 年代中后期暴发的疯牛病、手足口病和二恶英危机的关注形成了巨大的反差.消费者对食品安全和质量的强烈反应迫使欧盟和各成员国政府纷纷调整农业与食品政策.下文将深入探讨消费者在推动更严格的食品规则和公共标准中所起的重要作用.
欧盟食品标准的发展引起了国内和国际的密切关注.在全球范围内,食品标准被视为新形式的贸易壁垒.在传统贸易保护工具 ( 例如关税和配额) 越来越受到管制的情况下,食品标准逐渐被看作是一种非关税壁垒的贸易保护手段,但同时也被看作是贸易的催化剂,因为它通过建立一套清晰统一的标准 ( 可适用于不同市场的同种食品) 取代了过多的单一标准,从而降低了交易成本.然而,绝大多数的公共标准 ( 例如欧盟转基因规则) 是根据消费者而不是生产者的需求制定的.消费者之所以想要制定食品标准,是因为这些标准提供了食品的相关信心信息,降低了其搜寻和交易的成本.但是,在国际经济框架下,建立标准的最为关键之处是需要权衡消费者和生产者的成本收益.Swinnen 和 Vande-moortele[4,5]建立了一个公共标准的模型,将收益和成本都整合到一个综合的框架里,以理解标准的选择、政治均衡的影响、媒体的作用和私有标准的发展.该模型的逻辑是引入一项标准会影响生产者和消费者的成本和收益,而成本和收益的变动反过来又会影响消费者和生产者的游说行动: 是支持还是反对这项标准.该模型得到了以下4 个颇为有趣的观点.
第一个观点是,消费者偏好可以影响消费者从食品标准中得到的收益,因此会影响消费者对于公共标准的游说活动.以转基因食品为例,如果消费者非常喜欢非转基因食品,引进严格的转基因标准后消费者得到的收益就会很高,这可能会迫使政府选择这些标准.相关研究发现,消费者感知是消费者对政府官员的信任水平、对科技发明和媒体报道的态度的函数.例如,在 20 世纪90 年代中后期,消费者对政府保障食品安全的能力的信任大大降低了,同时有关食品危机的大量媒体报道导致消费者对转基因食品产生了严重的偏见.这使得消费者强烈要求推行食品生产链标准化.
第二个观点是,公共标准可以不同程度地影响国外生产者的生产和交易成本.如果采用某一公共标准后可以形成规模经济,它就能增加拥有比较优势的生产者的利益.同时,实施这一标准的代价可能是削弱这种优势.拥有廉价劳动力的发展中国家在生产某些劳动密集型的商品上具有比较优势 ( 比如南非的蔬菜) ,但是如果要实行农产品可追溯体系,这个国家有可能被排挤出去,而无法发挥其比较优势.而在发达国家农产品可追溯体系更容易实现,因为这些国家拥有更好的基础设施和制度环境 ( 例如食品安全实验室和完备的交易系统,检查和审计服务) .它们可能因此在蔬菜生产和出口上变得优势而成为这一公用标准的受益者.
第三个观点是,实行公共标准带来的比较优势和规模经济的改变会影响国内消费者的游说活动.这些标准会通过价格来影响消费者的利益,进而影响其政治活动.如果发达国家的制度环境更有助于严格的食品标准的实施,这很可能会促使贸易从低成本转向高成本领域,从而导致了产品价格的上升.这就意味着消费者要权衡从更高食品价格中损失的利益和从更高的食品品质中得到的利益.例如,尽管欧盟公众强烈反对转基因食品,但 Noussair 等[6]发现,消费者购买转基因食品和价格水平的高低有显着关系.如果转基因食品比非转基因食品便宜很多,人们会倾向于选择购买转基因食品.
第四个观点是,公共标准的游说活动与经济发展之间存在正相关.消费者收入水平越低,其对食品质量和安全的关注越低,对有关食品质量安全标准的关心程度也越低,所以低收入国家消费者的游说活动会更少.而且,低收入国家往往制度不够完善,这意味着在低收入国家实施和控制食品质量安全标准的成本会很高.相对于高收入的发达国家的生产者,这会侵蚀低收入国家生产者的成本优势.因此,来自生产者对食品标准制定和实施的游说活动也很有限.
4 结论
随着欧盟经济的快速发展、农业生产率的大幅提高、人们健康意识的显着增强以及在食品安全事件的影响下,欧盟消费者对食品的偏好已经从单纯对消费量的追求转变为对安全、健康、高质量食品的追求.消费者偏好这一变动很大程度上推动了欧盟共同农业政策的变革.21 世纪初,欧盟积极地推进共同农业政策的变革,调整农业补贴政策,使之转向环境保护、食品安全等领域; 调整食品安全和质量政策,建立统一的管理机构,完善原产地保护及地理标志注册登记制度、农产品质量认证体系及规范指南、农产品追溯体系,推广有机农业等,有效地保障了消费者安全消费的权益.同时,欧盟积极地同社会大众进行互动交流,推进食品安全政策制定的社会共治.不过,人们担心欧盟食品标准可能会成为新形式的贸易保护政策.
随着我国居民生活水平的不断提高,我国消费者对食品的偏好也呈现出了类似的变动,加之近年来食品安全问题频频暴发.这迫切需要政府、企业、学者以及广大居民积极参与进来,借鉴欧盟应对这一形势的有益经验,以消费者需求为导向,对农业和食品质量与安全政策、相关法律法规、公共和私人标准进行变革,制定食品质量安全战略规划,保障整个食品链的质量安全.◇参考文献.
[1] 农业部欧盟农业政策考察团 . 从英法农业现状看欧盟共同农业政策的变迁 [J]. 世界农业,2012,9:1-5.
[2] Swinnen,J. F. M. The Perfect Storm: The Political Econo-my of the Fischler Reforms of the Common Agricultural Policy[M]. 2008.
[3] 景喆,李新文,陈强强 . 欧盟共同农业政策改革框架下的农产品质量政策 [J]. 世界农业,2012,6:38-44.
[4] Swinnen,J. F. M. and T. Vandemoortele. The Political E-conomy of Nutrition and Health Standards in Food Markets[J]. Review of Agricultural Economics,2008,30:460-468.
[5] Swinnen,J. F. M. and T. Vandemoortele. Trade,Develop-ment,and the Political Economy of Public Standards [J].LICOS Discussion Paper Series 2009,236: 1-48.
[6] Noussair,C. ,S. Robin and B. Ruffieux. Do Consumers Re-call Refuse to Buy Genetically Modified Food? [J]. The E-conomic Journal,2004,114: 102-120.