论国有企业的督导机制和商业银行的地位

　　 摘 要：国有商业银行对国有企业的金融债权现状是：国有商业银行对其金融债权得不到有效的管理，因此应该建立一种国有企业督导机制。在这个机制中，国有商业银行以大债权人的身份进入国有企业的董事会，在董事会中享有挦镀狈窬鋈〝。

关键词：国有企业；商业银行；督导机制；投票否决权

一、国有商业银行对国有企业金融债权的现状及观点的提出

国有商业银行对国有企业的金融债权主要表现为银行信贷。由于传统计划经济体制下的企业财务管理实行的是统收统支，以及改革过程中摬Ω拇麛措施的出台，由于击诓咳丝刂茢造成的各种短期行为和对国有资产的侵蚀，以及企业效益低下等原因，在国有企业的资金来源中内部积累少，主要依靠外源融资；而在直接融资市场刚起步的条件下，其外源融资主要依靠对银行的负债资金。国家统计局在１９９４年底对７９７３１家国有独立核算企业的权益和负债状况进行了统计，结果显示：企业所有者权益１２３４２．８３亿元，流动负债和长期负债合计２６１０３．８７亿元。对１８个捻呕?时窘峁箶试点城市所做的调查结果显示：国有大中型企业负债占总资产的比率为７０．２％，若考虑资产损失和潜亏挂帐因素，负债比率将达到８０％以上。①

然而，在企业经营对国有商业银行负债的高度依存度的背后，却存在一个极不对称问题：国有商业银行对其金融债权得不到有效的管理。企业千方百计甚至明目张胆地逃避银行债权管理和逃废银行债务。其具体形式主要是借企业转轨改制之机，逃避银行债权管理。例如，在不让银行参与或介入的条件下，进行分立经营、兼并联合、违规破产、股份合作、承包经营、拍卖出售等行为。银行债权被大量悬空。

造成这种状况的原因，一方面是国有商业银行本身缺乏效率，信贷管理人员对其债权的跟踪管理不够，没有足够的激励机制和约束机制；另一方面是国有企业和国有商业银行存在严重的产权配置问题，国有企业缺乏有效的治理结构，终极所有者不明确，被授权的政府官员没有足够的信息和动力去监督国有企业。而银行作为债权主体，其本身也属于国家所有，虽然已经逐渐成为独立的利益主体，但在国有企业的事前治理中，没有挦镀狈窬鋈〝。债权，本来是对企业的一种硬约束，但在国有企业和国有商业银行的产权关系没有理清的前提下，却成了一种软约束，国有企业可以熟视无睹地逃避银行的债务。解决问题的关键在于建立一种适合我国国情的国有企业督导机制，赋予银行在企业督导机制中行使挦镀狈窬鋈〝。当然，国有商业银行内部的激励和约束机制的建立也是一个重要条件。

二、国有商业银行挦镀狈窬鋈〝的基本论证

（一）国有企业督导机制和国有商业银行挦镀狈窬鋈〝

摱降蓟?茢一词是对摚牵铮觯澹颍恚幔睿悖鍞一词的翻译。对摚牵铮觯澹颍恚幔睿悖鍞一词的译法，有的译为摴?局卫斫峁箶，有的译为摲ㄈ酥卫斫峁箶。结合中国国有企业的具体情况，译成摱降蓟?茢更符合中国实际。摱降蓟?茢与摴?局卫斫峁箶和摲ㄈ酥卫斫峁箶相比，摱降蓟?茢内含更加丰富。因为后两者只注意到企业治理的摼蔡玛的一面，对其摱?玛的一面强调不足，而前者却恰恰相反；而且，前者比后两者更加注重撝鞫?详和撌虑靶详。在三者的具体运用上，后两者更适合产权关系十分明确的现代股份有限公司，而前者更适合我国终极所有者模糊的国有企业。摱降紨的内容包括监督和导向两层意思，其主要职责是制定公司的经营目标、重大方针及管理原则；挑选委任经理人员，并掌握经理人员的报酬和奖惩；对公司经营管理及投资等活动进行考察；协调公司与股东、管理部门与股东之间的关系。摱降紨代表对公司的控制力，它与公司的内部控制是两个不同的概念。② 在完整的股份有限公司中，公司治理机制实质上就是董事会。董事会对公司的上述问题有挦镀狈窬鋈〝，债权人一般不参与公司董事会，在事前监督上也不享有挦镀狈窬鋈〝，除非在公司资不抵债的时候，债权人才享有公司的最后控制权。然而，这种完整的公司治理机制只有在公司产权关系明确的前提下才能起到有效的监督作用，而且，还仍然会出现代理人的挚赖路缦谂和击嫦蜓≡骇问题。在我国国有企业和国有商业银行的终极所有者模糊的前提条件下，这种完整的股份有限公司治理机制行不通。因为对于我国国有企业的经营管理、投资及企业改制等活动不仅要重视监督，更要重视事前引导，故必须建立一种适合我国具体情况的国有企业督导机制。在这个机制中，国有商业银行享有挦镀狈窬鋈〝。国有商业银行通过这种权利的使用，对国有企业经营管理和投资等活动加以监督和主动事前引导，使之向有利于国有商业银行金融债权保护的方向发展，这种监督和引导的特点就是具有撌虑靶详和撝鞫?详。在国有企业对银行资金高度负债依赖的情况下，如果国有商业银行不以自身经营效益和安全为前提，对国有企业的具体经营、投资及改制活动不通过挦镀狈窬鋈〝进行主动的事前监督，而仅仅停留在企业濒临破产时再被动地对企业进行控制或破产管理，那么，国有企业因终极所有者缺位，经营者将经常处于无人监督的地位，或者听信于当地政府的行政管理和约束，或者击诓咳丝刂茢严重，国有商业银行就会变得极其被动；同时，这种事后控制往往是无效的，国有商业银行的金融债权管理将处于更加尴尬的地位。


（二）企业作为一种组织契约的不完全性和企业控制权的分配机制，决定了在我国国有企业的督导机制中国有商业银行应有挦镀狈窬鋈〝

第一，要认识到国有企业是一种不完全的契约形式。关于企业的本质，按照现代经济学中契约理论的解释：企业组织实质上只是法律假设的一种契约组织形式，可作为个人间契约关系的一个连结，并且以可分割的资产及现金流量的剩余要求权为特征。③ 这种组织契约是一种不完全契约，因为在未来事件的复杂性和不可预测性的影响下，企业组织各利益主体在签订契约时，经常会遇到下列问题：首先，实际合同不可能把将来所有可能发生的事件都包罗无遗；其次，缔约人不可能将所有意外事件出现时所应采取的行动、各方应有的权利和应尽的责任都包罗无遗；再次，在语言的表达上也不可能以有限的语言把所有的条款内容都表达得十分完美；最后，不可能通过第三者，例如证人与法院，来完美地执行所有的契约条款。④正是因为契约的这种不完全性，使得契约缔结者的职责很难在合同中作明确说明，契约缔结者就会出现违约行为；而且，随时间的推移，弥补契约不完全的事后谈判的交易费用高昂。其最终后果，便是影响到契约利益的一致性和契约缔结者承诺的有效性。

在我国，国有企业作为公有制经济中一种企业组织形式，是国家（由政府代理）、劳动人民、企业经理与国有商业银行等利益主体达成的一种契约形式。国有企业这种契约组织形式具有严重的不完全性。首先，因为国有企业和国有商业银行都属撊?袼?袛，两者的利益关系不明确，犹如有相同抠赴当的孪生兄弟关系，所以不管谁欠谁，最后，谁也不欠谁，由此导致两者的权利和责任不能得到明确化，相互之间的违约也就被认为合法化了。其次，国有企业属摴?一蛉?袼?袛，然而，摴?覕或撊?骇的本身是两个抽象的政治概念，撊?袼?袛实际上意味着人人都不关心其所有；人人都不关心其所有的国有企业的契约利益，任何人都可以凭其契约利益作出承诺，但任何人都可以对其作出的承诺不负责任。再次，国有企业由摴?一蛉?骇所有，政府以国家的名义进行管理，政府一般通过行政手段任命国有企业的经理。由于这种经理的委派不是通过市场的公平竞争和以前的经营业绩来选择，而是通过政府官员的各种摽疾鞍来选择，然后由政府主管部门代表政府来任命的，因此这种摽疾鞍的信息一般是不对称的和不充分的，而且，在种种复杂的摽疾鞍中难免出现不少寻租行为：一方面是难以选择到称职的经理，另一方面是经理的责任被弱化（通常是只负行政责任，不负经济责任）。所以，国有企业和国有企业经理之间的契约关系是模糊的。

第二，国有企业在这种非完全契约的前提下，其控制权如何分配？按照现代企业理论，企业的控制权应交给与企业切身利益最大的利益主体。控制权是与收益权相对应的一种要求权，其基本内容至少应包括：在企业经理的任命、企业生产经营和投资决策、企业组织结构重新安排、企业的兼并重组等问题上拥有控制权。在合同不完备的世界里，控制权是一种状态依存控制，控制权应当与自然状态相关，不同状态下企业应由不同的利益主体来控制。这是因为，在这种合同不完备的世界里，只有状态依存控制，才能使经营者和资本所有者的利益达到最好的一致。由于合同的不完备性，仅仅从企业内部依据企业经理的经营业绩来进行货币激励和货币控制并不能有效地约束经理，应当让外部人拥有企业的控制权，让他们可以根据企业业绩的好坏来采取相应的对策。在通常情况下，当企业业绩优良时，股东应当拥有企业的控制权；当企业处于艰难时，债权人应当拥有企业的控制权，因为在干预企业方面，债权人比股东更为积极主动，更为残酷。⑤

结合我国当前的具体情况，国有企业的生产经营和投资决策控制权应如何安排？笔者认为：国有商业银行至少应享有挦镀狈窬鋈〝，行使部分控制权。其主要原因有三条：一是国有商业银行已经在逐步地走上商业化经营的轨道，其自主经营、自负盈亏、自担风险的商业化经营机制在慢慢地确立，其市场利益主体性得到强化。二是如前所述，国有企业对国有商业银行的负债率已经高达近８０％，而且除少数企业外，绝大部分企业经营效益明亏或暗亏，经营难以维继。在这种自然依存状态下，国有商业银行作为债权人应当取得对部分企业的控制权，行使对企业的监控职能，保护银行的正当合理债权。三是国有商业银行是具有独立利益的市场主体，在拥有对国有企业的大量金融债权的背后，是对居民的大量储蓄负债，如果国有商业银行对现有状况下的部分国有企业不拥有一部分控制权，那么企业的逃债、废债行为将导致国有商业银行资产的进一步恶化，不适应加入ＷＴＯ之后与外资银行的金融竞争的需要，尤其是银行支付危机等金融风险加大。


第三，挚畋愠禂问题的解决需要国有商业银行的挦镀狈窬鋈〝。国有企业归国家和撊?骇所有，全民拥有对国有企业的摷喽饺〝，这种产权安排使终极所有者模糊，以致撊?骇在监督国有企业经营中的挚畋愠禂现象，比规范的现代股份有限公司中分散的个人股东的挚畋愠禂现象更加严重，实际上谁也不监督。事实上，从国有企业经理的角度讲，因为他是政府的代理人，他希望因撍?姓邤缺位，或在政府监督不力的情况下扩大自己的权力；即使在经过改制的股份制企业中，他们也希望股东是分散的，对工作不那么负责。这种所有权分散或终极所有者模糊的企业，最严重的问题就是企业经理对企业的内部控制，造成经济效益损失。中国国有企业经营效率低下，可以说很大一部分原因来自对国有企业经理的监督不力。所以，国有企业控制权相对集中对企业经理的监督是十分重要的。按照现代公司治理理论：挚笨刂迫??性谏偈?蹲收呤种惺保?捎谡加衅笠道?娴拇蟛糠郑??潜瓤刂迫ǎㄈ缤镀比ǎ┓稚⒃诤芏嗤蹲收呤种惺备?菀撞扇∫恢滦卸?＜?械男问接卸嘀郑?绱蠊啥?⒋笳?ㄈ说苇，掺?蠖钕纸鹨?笕e透稍て笠抵饕?霾叩哪芰α?翟谝黄穑?笳?ㄈ送u??堑南嗷?刂迫?梢员刃≌?ㄈ烁?苡行У卦际??顶。⑥ 因为我国国有商业银行对国有企业的金融债权已经占国有企业资产的绝大部分，国有商业银行应该以积极投资者的身份积极地参与国有企业的督导，在国有企业的经营目标、担保行为、组织设置、兼并重组等系列问题上享有挦镀狈窬鋈〝，防止国有企业出现击诓咳丝刂茢及腐败、越权等行为。

三、关于国有商业银行挦镀狈窬鋈〝的企业督导机制设计

目前我国国有商业银行在国有企业治理结构中的地位，主要体现在事后弥补上，而在事前监督和事中监督上却处于没有摲⒀匀〝的地位，甚至在国有企业几乎资不抵债的时候，国有商业银行的债权也得不到有效的保护，即使经人民法院判决，银行也往往是捻?斯偎疽才馇??淞斯偎靖?馇当。按照标准的公司治理结构，银行作为债权人，在公司资不抵债的时候，享有公司的控制权，可以通过破产机制来约束经理人员。企业破产意味着经理人员要丢掉饭碗，这对企业经理是不利的。破产机制还同经理的声誉机制联系在一起，经理日常的经营行为有一种捻谰脭记忆，这种摷且鋽留给社会就是一种撋??。公司的破产，对经理来说是一种撋??损失，它可以作为一种威慑力量来约束经理的行为。然而，在中国却并非如此，如文章开头所述。破产不是用来约束经理，反而是被多数企业和地方政府用来作为逃废银行债务的工具，即使在破产之后，大多数国有企业经理仍然在位或在其他企业的经理岗位上任职。所以说，银行作为债权人在企业资不抵债的时候拥有企业控制权，在中国是行不通的。也就是说，这种事后监督的摱降蓟?茢是无效的。

如何使国有商业银行在国有企业的摱降蓟?茢中拥有真正的挦镀狈窬鋈〝以及拥有怎样的挦镀狈窬鋈〝？关键在于建立一种国有商业银行在企业经营管理过程中的事前或事中的监督机制。而要使这种机制得以实行，就得让大债权人国有商业银行以积极的投资者身份进入国有企业的董事会，在董事会中拥有挦镀狈窬鋈〝，以行使对国有企业的监督。这种挦镀狈窬鋈〝有两重含义：一要有投票权，二要有否决权。监督内容主要体现在四个方面：一是对企业投资项目的收益性进行评价和选择，以掌握对投资项目的潜在收益和风险。二是在向企业提供投资资金后，对企业的日常经营状况和其他经营活动进行监督，对投资资金是否得到合理利用进行财务审查，防止企业经营过程中出现的挚赖路缦谂问题。三是在对国有企业的高级经营管理人员的日常考核和任命上，商业银行可以根据其获得的信息行使挦镀狈窬鋈〝。四是在对国有企业的兼并、重组、合并、机构设置等问题上，可以根据其自身利益行使挦镀狈窬鋈〝。


须作重点强调的是，在国有企业督导机制中，上述国有商业银行对国有企业董事会的参与及其挦镀狈窬鋈〝的作用，不仅能使国有商业银行在国有企业出现经营危机或资不抵债的时候作事后控制和处理，更重要的是能在国有企业的日常经营管理及投资决策中得到比较充分的信息，并根据相应情况行使挦镀狈窬鋈〝，这是事前调节有效性的一个关键。其最终督导结果有两点：一是可以更好地解决国有企业经营管理及投资决策中出现的击诓咳丝刂茢问题，以及当地政府独揽当地国有企业生死存亡大权的撜??刂茢问题；二是可以保护国有商业银行金融债权的安全，维护金融系统的正常、健康及有效运转，防止金融危机的出现。

国有商业银行的挦镀狈窬鋈〝的有效行使还需要一个条件，即人民银行从法制上规定一户企业一个银行帐户。只有这样，银行才能真正掌握企业的财务信息，监视国有企业的财务状况，并主要根据企业的财务信息决定是否行使挦镀狈窬鋈〝。当前商业银行之间的挚婵畲笳绤无序竞争，把多头开户作为竞争手段多拉客户，这种做法为企业逃废银行债务提供了有利空间，国有商业银行的挦镀狈窬鋈〝也将被悬空。

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注释：

①转引董裕平：《转轨企业的资本结构分析》，《金融研究》，１９９９年第１期。

②参见周小川：《经济学中的微观制度概念》，《经济社会体制比较》，１９９９年第４期。

③参见迈克尔·詹森、威廉·梅克林：《企业理论：管理行为、代理成本与所有权结构》，上海三联书店《所有权、控制权与激励》，１９９８年３月版，第８－９页。

④参见费方域：《企业的产权分析》，上海三联书店，１９９８年１０月版，第８３－８５页。

⑤参见张维迎：《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社，１９９９年３月，第９７－１４１页。

⑥参见青木昌彦、奥野正宽：《经济体制的比较制度分析》，中国发展出版社，１９９９年１月版，第２１０－２２０页。