云南省县域经济发展的财政政策思考

　　 内容提要:云南省经济的落后根源于云南省县域经济的落后。云南省县域经济的落后，其原因是多方面的，其制约因素也是多方面的，要发展县域经济，除需在调整产业结构、招商引资、培育特色经济等内生变量上下功夫外，政府的财政支持十分重要。
　　关键词：云南；县域经济；财政政策
　　发展县域经济历来受到地方各级党委和政府的高度重视。改革开放尤其是1994年分税制改革以来，县域经济发展中的体制瓶颈日益凸显，改革进入了艰难的体制创新阶段。对县域经济发展的财政政策研究显得十分必要和紧迫。
　　一、我省县域经济的发展现状与制约因素
　　（一）县域经济的现状
　　云南省共有129个县和县级市，其经济发展呈现以下特点：
　　1、经济总量小。2003年我省县域国土面积占全省的95%，耕地占96%，人口占85%，GDP完成1512亿元，仅占全省的61.49%.县域地方财政收入79.65亿元，占全省的34.8%.根据国家统计局测评：2000年云南县域经济发展指数为全国倒数第3位，比西部平均低2.3个百分点。2003年第四届全国县域经济基本竞争力评价结果显示，云南县域基本竞争力排第28位，没有一个县进入全国的竞争力百强县。县域经济不发达，经济总量小，对全省经济社会发展形成了极大制约，成为云南经济社会发展中一个十分严重的问题。
　　2、经济结构不合理。从三次产业结构看，2003年全省三次产业比重为20.3∶43.4∶36.3，县域的三次产业比重为29.8∶37.0∶33.2，与全省相比，一产高9.5个百分点，二产、三产分别低6.4和3.1个百分点。由于第一产业投资收益低，一产比重高，说明社会资金无法向效益更高的工业、服务业转移，大量劳动力没有得到最优配置。也说明我省县域工业化、城镇化水平低，结构性矛盾突出。
　　3县级财政自给率低。全省129个县级区划中，有110个需要省财政补贴，占85%.补贴后标准收入仍低于标准支出，存在财力缺口的有89个，占县级总数的69%.有6个县财政支出依赖度超过90%，福贡县高达95.63%.4社会事业发展水平低。改革开放以来，我省县域公共教育体系、公共卫生体系、社会救助体系、社会危机处理体系等方面的建设和发展相对落后。教育普及不够，劳动力受教育程度低。
　　（二）县域经济发展的制约因素
　　1.观念落后制约县域经济发展。与发达省市区相比，云南的县域经济发展缺乏新思路新举措，尤其是少数县乡政府领导，还没有摆脱旧观念、旧思维、旧习惯的束缚。一是存在封闭保守、小富即安、平均主义为特征的小农经济观，缺乏科学发展观。二是习惯于等、靠、要和政府包揽的计划经济观。由于贫困县有扶贫政策，富裕县却没有鼓励支持政策，导致不少县级领导热衷于戴贫困“帽子”，而且戴上就不愿脱。三是忽视科技进步和科学管理，还没有转变高投入、低效益的粗放型经济增长观。四是有的干部弄虚作假严重，缺乏正确的政绩观。思想观念落后的集中表现是：抓抢机遇的意识不强，创新开拓的勇气不足，营造发展环境的措施不力，干事创业的氛围不浓。从而导致县域经济的创新缺乏动力，发展缺乏良好的机制和环境。
　　2.贫困人口多、劳动者素质低制约县域经济发展。云南经济社会发展处于社会主义初级阶段的低层次，贫困问题将会长期存在，扶贫开发仍然是发展县域经济的一项长期而艰巨的任务。按照国家（2000年）核定的农村贫困人口标准，2002年我省农民人均纯收入在865元以下的贫困人口还有764万人，占乡村人口的23.8%，其中286万人生活在绝对贫困线以下。贫困人口主要聚居在自然条件恶劣、经济社会发展落后的深山区、石山区、高寒山区、干热河谷区和少数民族地区，自然条件差，交通不便，科技文化落后，劳动者素质低，人才进不来、留不住，农民出不去，自我发展能力低，返贫率高。
　　3.县级财力严重不足，收支矛盾突出成为县域经济发展的瓶颈。云南县域经济发展极不平衡，全省财政收入增长较快的县市主要集中在昆明、玉溪等少数发达地区，多数县市的财政收入增长缓慢，支出却快速上升，收支差额扩大，导致县乡政府只能依靠中央和省级财政补助维持正常的机构运转和工资发放。由于县域财政支出主要是保工资、保机构运转，公共支出和生产建设性支出的资金很难保证，成为县域经济社会发展的瓶颈。
　　4.县级财源结构单一，难以形成新的支柱产业。我省“七五”至“九五”时期开展的县域“减补创亿”及财源建设，在引导和促进县域经济发展、增加财政和农民收入等方面发挥了积极作用。但是，受到市场、自然条件、政策环境和观念等因素的影响，项目建设的行政干预多，失误率比较高，财源建设在一些县市没有产生预期效果。目前，绝大多数县市的经济基础还很脆弱，缺少支柱产业，难以支持财政收入快速稳定增长。近几年，受市场和国家宏观政策的双重影响，我省以烟草业为代表的传统产业发展速度放慢，难以继续支持县级财政实现新的增收，甚至在一部分县市造成减收。一些县市的传统支柱产业，如林产业因政策因素，甚至趋于消失。从新的财源建设看，一些县市以旅游业为代表的新的支柱产业呈现出较好势头，但还难以形成新的财政增长点。在今后几年中，相当一部分县市的财政状况，仍将处于捉襟见肘、收支矛盾突出的境地。
　　5.城镇化水平低，城市化进程缓慢，城乡二元结构矛盾突出。目前，世界城市化平均水平为48%，我国平均为38%，云南县域城市化水平为23.5%，比世界平均水平低24.5个百分点，比我国平均水平低14.5个百分点。云南城镇数量和规模均不足，城镇体系不完整，经济实力弱，基础设施落后，功能不全，对周边发展的带动、辐射作用小，使得各类要素市场发展缓慢，抑制了农产品流通和农产品加工业的发展，影响了农民增收和农村富裕劳动力转移。
　　6.工业化进程缓慢，成为制约县域经济发展的主要矛盾。工业化是县域经济快速发展的一个关键因素，工业落后，必然导致县域经济缺乏活力与基础，导致县域经济落后。2003年云南的固定资产投资1021.18亿元，占全国55118亿元的1.85%，排全国第24位。其中，工业投资265.24亿元。工业增加值866.35亿元，占全国53612亿元的1.62%.我省县域经济的总体水平低，关键就在于工业落后，工业成为云南县域经济与社会发展差距和一系列矛盾问题的焦点。
　　7.非公经济和外向型经济弱小，成为县域经济落后的两大缺陷。经济发展依靠内生动力和外源动力两种基本力量。在市场经济和经济全球化进程不断加快的新形势下，非公经济和外向型经济的发展，已经成为两种基本动力的重要源泉。但在云南县域经济发展中，这两个方面都非常薄弱。
　　二、县域经济发展的财政政策与措施
　　（一）切实解决县级财政困难，创造县域经济发展的良好财政环境
　　1.完善省以下财政管理体制。核定与县级政府事权相适应的财政收入，适度增加县级财政固定收入，减少省州市与县的共享收入税种，调动县级政府发展经济、增加收入的积极性。一是建议将省级财政通过年终单项结算上解收取的农业税价差收入、印花税等省级分成收入全部留给县级。二是建议州市政府将参与县级分成的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等收入全部留给县级，或者提高县级财政的分享比例。三是建议省级财政对昆明、玉溪两市所辖的6个尚未享受超收全留优惠政策的民族自治县，以2003年为基数，对以后年份的地方收入超基数部分，省级财政不再分成，在体制上将收入增量全部留给县级。

　　2.清理整合专项转移支付项目，规范专项转移支付资金分配。一是规范转移支付的项目设置。取消直接用于竞争领域的专项转移支付项目；整合投向相近、零星分散的专项转移支付；将各年度数额相对固定的专项转移支付，归并到财政体制补助中；新增专项转移支付应严格控制在办利民实事的项目范围内，重点向财政困难县、少数民族地区和农村倾斜。二是进一步规范专项转移支付的审批程序，提高资金配置的合理性。三是减少县级配套，减轻县财政压力。由于县域财政的自给能力低，中央和省级财政应足额安排各自应承担的经费，尽可能减少县级配套资金。四是完善专项转移支付分配、使用的监督制度，构建绩效评价机制，确保政策目标的实现。
　　3.增加一般性转移支付，优化转移支付结构。一是建议中央加大一般性（即财力性）转移支付数额，省、市财政每年也要从新增财力中安排一定比例，连同调减压缩的专项转移支付数额一并用于加大一般性转移支付力度。二是建议省财政将所得税分享改革集中的财力，以及昆明、玉溪、曲靖三个市体制上解中的增量部分，全部用于增加省对下的一般性转移支付资金来源。加快困难县乡基本公共服务均等化进程，避免社会和事业发展差距进一步拉大。让县级政府有更多的精力和自主安排的财力筹谋加快县域经济发展。
　　（二）整合专项资金，实施“非均衡”发展战略
　　1.从三个方面筹集资金，确保省委、省政府确定的加快县域经济发展试点县的资金支持。一是由各级预算安排一块。其中，可以把原来用于奖励经济发展、收入增加的财政资金，如省级的“收入上台阶奖”等划转一部分，用于支持县域经济发展的试点县。二是政府与银行部门通过“政银合作”协议定项筹措的有偿信贷资金，通过专业投资公司以投资、参股、联营、担保等方式进行运作。三是清理收回的历年逾期财政周转金、有偿财政资金及其利息。这部分资金，原则上应由各县在收回后，继续安排用于该县的项目，以调动其回收积极性。
　　2.从一些专项收入的新增部分中挤一块。一是通过加强国有资产收益（出售、租赁、经营）收缴管理，从其收入中挤一块。二是落实好省政府《关于在滇电力企业全面征收水资源费》、收取云南省磷资源保护资金，以及省财政厅、省地税局关于提高磷矿石资源税征收标准等政策措施，从其新增收入中安排一块。三是加强各项政府非税收入征管，特别是国有土地各项有偿收入、矿山、林业保护管理收入中调剂一块。以上收入大部分有其特定用途，通过整合用于对应的县域经济发展项目，既不违背政策，又能够提高资金的使用效率。
　　3.实施“省级专款捆绑切块到县”的管理方式改革，扩大县级政府自主权。专项拨款是政府间财政资金补助的重要部分，是上级政府体现政策导向，配置公共资源的重要手段，对当地经济和社会发展有积极推动作用。但也存在分配与需要分离、权利与义务脱节、片面追求数量最大化影响预算平衡等问题。通过改革，预期达到安排更合理、使用更及时、责任更明确、监管更到位的目的。建议选择部分县先用省级专款进行试点，待取得经验稳步推广后，将为县域经济发展创造更为宽松的环境。
　　（三）创新财税对企业的扶持方式，促进招商引资，繁荣县域经济
　　当前，财政税收通过资金和政策对企业特别是新办企业的扶持方式，一般包括，一是减免和缓交各项土地税费。二是对符合国家产业发展政策的新办企业，在一定时期免征企业所得税，给予一定时期的减半征收，如“免二减三”、“免三减二”等。三是对部分行业给予增值税“先征后返”。四是减免部分地方税。五是给予贷款贴息等。但是，享受财政税收优惠有一定的条件和限制，而且1994年规范税制以后，杜绝了地方政府自定税收优惠政策实施招商引资的做法。目前，我省发展县域经济的当务之急是增加经济总量，尽快做大经济“蛋糕”，而切实有效的办法就是吸引投资，兴办实体。值得研究的是，在现行财税优惠政策中，一般认为最好的扶持办法，就是对新办企业在初期给予一定时期的企业所得税减免，但并没有收到预期效果。原因在于税收的减免优惠期，恰好是企业的创业成长期，企业一般没有利润或利润很少，除少数急功近利及“候鸟”型企业外，对创办高质量的企业没有形成真正的政策扶持，对投资没有产生特别的吸引力。
　　建议有条件的县级政府安排资金，实施对兴办高质量企业、产业化龙头企业，在一定时期内由政府全部或部分代企业缴纳各项社会保障基金，对劳动密集型企业的工人工资，政府甚至可在一定时期给予一定比例的补助，扶持兴办实体，吸引外来投资，发展县域经济。
　　（四）制定人才发展战略，保证科技、信息、人才强县的资金需要
　　要从“人才是第一资源”的理念出发，制定一套有效的人才引进与合作机制，采用合作、技术入股等形式，吸引拥有国际国内领先技术专业人才，到我省的县域来创办企业和公司，为县域、为企业的技术创新和经济发展贡献力量。同时，要制定和完善高科技产业风险投资政策，调动科技人才与民间投资流向高科技产业的开发和生产，使科技人才的科技开发应用和社会资源结合起来，加快县域的产业结构调整，促进本地产品的更新换代，培养具有本土资源优势的名牌产品，带动本地经济发展，增加本地税收大户，从而形成较多的财源渠道，从根本上解决当地的财政困难，实现基层财政收支状况的根本好转。
　　建议设立基层科技、信息服务平台建设专项资金，地方各级财政设立相应的专项经费，在全国建立县域科技成果推广示范网络，特别要解决好农业信息化“最后一公里”不通的问题。在有条件的地方设立县级广播电台，购置收音机赠送贫困农户。对参加外出务工培训的农民，由政府给予补贴和资助。
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