省管县后县(市)财力走势分析与思考

　　 2004年4月，为解决县（市）财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，县域经济发展难等现实问题，湖北省委、省政府作出一项重大决策，在全省包括赤壁市在内的52个县（市）推行“省管县（市）”的财政管理体制改革。透视新体制近二年来的运行情况，“省管县（市）”财政体制对县域经济发展带来了哪些积极效应？对县（市）财政改革与发展又产生了哪些影响？本文以2003年—2005年赤壁市财政收支情况为例，对省管县（市）财政体制后县（市）财政收支结构及财力变动新走势进行一些初浅的实证性探索与思考。
一、省管县体制对县（市）的积极效应
实行省管县（市）财政体制后，省对县（市）实行项目直通，资金直达，为加快赤壁县域经济发展，壮大县（市）财力，提高县（市）财政支出保障水平，缓解县（市）财政困难起到了十分重要的积极作用。可以说，省管县体制为县域经济的腾飞插上了翅膀，为县（市）财政的改革与发展注入了一支新的强心剂。
（一）促进了县域经济飞速发展 省管县体制运行以来，赤壁市充分利用新体制的机遇，坚持走“一主三化”的路子，全面实施“大办工业、办大工业，全民招商、全民创业”的发展战略，突破性治理经济环境，突破性招商引资，突破性发展民营经济，有力地推动了县域经济发展。2005年，全市实现生产总值72.3亿元，固定资产投资完成25.1亿元，农村人平纯收入达到3542元，城镇居民可支配收入达到7586元，城乡居民人均储蓄存款达到5057元，社会消费品零售总额达到18.2亿元，分别比2004年同比增长10.5%、64.1%、7.3%、8.9%、9.7%、15%。赤壁市经济发展水平综合指数在湖北省县市区中由2000年的21位上升到2005年的第7位，5年跨越了14位。2005年，赤壁市被省委、省政府表彰为全省县域经济发展先进县市。2004年，赤壁市利用省管县体制对县市中小企业的政策支持，直接争取省财政信贷资金500万元，自筹1000万元，成立了赤壁市诚信担保公司，为企业提供担保贷款6000万元，有力地缓解了中小企业融资难的问题，推动了工业经济的提速发展。2005年，赤壁市规模以上工业完成总产值达到46.7亿元，占全市生产总值的80.6%，销售收入44.9亿元，利润3.3亿元，工业用电4.7亿千瓦时，工业经济效益综合指数为181.5%，以上指标同比增长都在35个百分点以上，被省政府表彰为全省工业经济先进县市。此外，赤壁市利用省直管后项目直达县市的机制，实行全民招商，全民创业，做到大中小项目一起上，突破性招商引资，形成了“建成一批、在建一批、开工一批、储备一批”的项目工作格局。2005年，赤壁市引进各类项目192个，引进资金13.1亿元。全年共向上级部门申报争取各类项目148个，争取资金2.32亿元，同比增长26.8%。目前，香港华润、大升、朗天，山东晨鸣、中国长城、浙江银轮、湖北华新水泥等一批海内外集团公司纷纷落户赤壁。
（二）做大了财政收入蛋糕 经济决定财政。省管县体制后，县域经济的快速发展，为赤壁市财政增收奠定了坚实基础。2004年以来，赤壁市财政收入年年超额完成年初预算目标，一直保持着持续、快速、健康的增长态势，2005年，完成全地域财政收入46822万元，同比增收13252万元，增长39.5%，创造了财政收入超预算、超同期、超历史的“三超”的新记录。在完成财政收入总量的同进，财政收入质量也得到了极大提高。财政收入占GDP的比重由2004年的4.53%提高到2005年的5.99%；全年完成地方税收收入8514万元，占地方一般预算收入的40.72%，比上年提高了2.84个百分点。完成地方一般预算收入20911万元，其中，完成增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等工商四税6267万元，占地方一般预算收入的30%，比上年提高了4.4个百分点，近年来赤壁市财政收入完成情况见附表一。
附表一：赤壁市近三年财政收入完成情况表
单位：万元
年度 全地域财政收入 地方一般预算收入 财政收入占GDP 税收收入
占地方一般预算收入 工商税收
占地方一般
预算收入
合计 同比
增减 合计 工商
税收 其他
收入 同比
增减 比重 同比
增减 比重 同比
增减 比重 同比
增减
2003年 30643 --- 15827 4210 11617 --- 4.18 --- 40.8 --- 30.2 ---
2004年 33570 10.0 17270 4407 12863 0.9 4.53 0.35 37.9 -2.9 27.4 -2.8
2005年 46822 39.5 20911 6267 14644 21.1 5.99 1.46 40.7 2.8 30 2.6
在省管县政策影响下，赤壁市坚持大办工业，办大工业，大力发展新型工业化，经济运行态势良好，企业产值利税大幅度增长，工业税收强势突出。2005年，赤壁市实现工业税收2.44亿元，同比增长50.4%；工业税收占财政收入比重为52.2%，较同期增长3.8个百分点，工业已成为赤壁市税收的主要来源和财力的支撑，近三年工业税收基本情况见附表二。
附表二：赤壁市近三年工业税收基本情况表
单位：万元
经济
指标
年度 全地域财政收入 工业税收 工业税收占
全地域财政财政收入
比重 增减
2003年 30643 14800 48.3 ---
2004年 33570 16247 48.4 0.1
2005年 46822 24441 52.2 3.8

（三）强化了财政支出的保障能力 省管县财政体制后，县（市）调度资金实行省直接确定各市、县的资金留用比例，由人行国库直接返还县（市），加快了资金到位速度。特别是对县（市）转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县（市）两级预算管理。这一系列措施，解决了县（市）因收入的季节性和不稳定入库造成的资金调度困难，保证县（市）财政预算的正常执行，从而确保干部职工工资的正常发放。2005年，赤壁市完成财政总支出46654万元，分别比2004年、2003年增加7761万元、15596万元，同比增长24.99%、50.22%。从财政总支出结构变化趋势来看。一般预算支出占财政总支出的比重，2003年、2004年、2005年分别为90.8%、95.5%、95.3%，省直管县后，这一比重明显提高，表明县市本级支出逐步增加，上解上级支出有所下降，体现了省支持县市经济发展的政策倾斜效应。从一般预算支出的结构趋势来看，人员支出所占比重逐年下降，而机构运转和事业发展支出所占比重相应提高，特别是事业发展支出所占比重大幅提高，赤壁市开始逐步从“吃饭型财政”向“建设型财政”转轨。2003年到2005年，人员支出占一般预算支出的比重分别为54.9%、51.6%、45.9%，比重逐年下降；机构运转支出所占比重分别为23.1%、25.7%、26.3%，比重呈平稳上升趋势，表现省管县体制以来，赤壁市财政保障能力稳步提高，确保了国家机关政权运转等重点支出需要；事业发展所占比重分别为22.0%、22.7%、27.9%，三年间这一比重提高了9个百分点，是提高幅度最大的一块支出，这说明赤壁市对事业发展支出增长较快。
附表三：赤壁市近三年财政支出结构变动表
单位：万元
年度 财政总支出合计 人员工资支出 机构运转支出 事业发展支出
金额 同比增减 金额 占一般预算支出% 金额 占一般预算支出% 金额 占一般预算支出%
2003年 31058 --- 15472 54.9 6521 23.1 6204 22.0
2004年 38893 25.2 19164 51.6 9540 25.7 8433 22.7
2005年 46654 25.0 20390 45.9 11671 26.3 12404 27.9

（四）增强了地方可用财力 在新的体制下，县（市）能够获取更多的项目资金支持、财力支持，极大地缓解了县（市）资金调度压力，大大增加了县（市）可用财力。比如，依照省管县体制改革精神规定，对县（市、区）调整和完善分税制财政体制省集中增量，以2003年为基数，2004—2006年新增上交省增量不再按比例进行分享，而是全额返还县（市），用于推进乡镇综合配套改革和支持县域经济发展；对县（市），当工商四税增幅达到全省平均计划水平，由省根据其工商四税增收绝对额，给予适当奖励，作为专项资金，由县（市）用于新型工业化和农业产业化发展。
首先,从实际可用财力总量变动趋势来看,实行省管县体制后，赤壁市实际可用财力增幅非常明显。2005年，赤壁市实际可用财力为27905万元，比2004年、2003年，分别增加5350万元、10336万元，同比增长23.72%、58.83%。

其次,从实际可用财力结构变动趋势来看,赤壁市实际可用财力的增长主要来源于省管县体制后，省加大了对县市的转移支付力度，使赤壁可用财力总量明显增加，是赤壁实际可用财力增加的关键支撑因素。2005年赤壁市上级各项补助收入中的实际可用财力为19391万元，分别比2004年、2003年增加4113万元、9410万元，增长76.9%、91.0%，占当年实际可用财力总量的69.5%，比2004年、2003年分别提高了1.8个、12.7个百分点；地方一般预算收入中的实际可用财力为8514万元，比2004年、2003年增加1237万元、926万元，增长17%、12.2%，占当年实际可用财力总量的30.5%，比2004年、2003年相应下降了1.8个、12.7个百分点。两者比重的一增一降趋势，充分说明了，省管县后，湖北省明显加大了对县市的转移支付力度，这为增加县市实际可用财力、缓解县市财政困难起到了重要作用。赤壁市近三年地方实际可用财力具体变动见附表四。
附表四：赤壁市近三年可用财力变动表
单位：万元
年度 实际可用
财力 地方一般预算中的财力 上级补助
收入中的财力 省直管县体制带来的新增财力
合计 同比增减 合计 同比增减 合计 同比
增减 合计 同比
增减
2003年 17569 --- 7588 -- 9981 -- --- ---
2004年 22555 28.4 7277 -4.1 15278 53.0 454 ---
2005年 27905 23.7 8514 17.0 19391 26.9 970 113.6

二、当前省直管县(市)财政体制存在的主要问题
无庸讳言,对于县市而言,省直管县财政体制的改革是一场及时雨，但由于改革的实质是对既得利益的调整，因此就不可避免地产生一些不容忽视的新情况，新问题,突出表现在以下几个方面：
1、进一步加大市级对县(市)级财政的支持力度。省直管县后市级虽然不再参与县(市)级财政增量的分成,但原有的市级参与县(市)级收入分成惯例并没有被打破,相反以约定俗成的方式固定下来。如赤壁市保留了每年向市级的定额结算上交291万元。
2、财权、事权难以统一。2002年调整和完善分税制财政体制改革中，对县级税收征管下放不公平。首先属于县级纳税企业，如烟草，道路通行营业税仍由市地税部门征收，其次有些企业原来效益好的时候税收由市级征收，现在企业效益下滑，下划到县级征收，基数实在难以保证，县级负担加重。目前，县（市）级的工商、交通征稽、消防等一条边垂直管理部门，其征收的规费收入全部上划，但事权又在当地政府。
3、旧体制继续困扰县（市）财政
现行财政体制既有1994年分税制的内容，又有包干制的部分内容，既有2002年省、市进一步调整和完善分税制的内容，又有此次省管县（市）财政体制的内容，可谓结构复杂，类别繁多，情况各异，新老体制之间各种不合理的成分同时并存，是与发展社会主义市场经济的要求不相适应的。如我市原省级企业“蒲纺集团公司”2004年下放我市属地管理后，该企业历史包袱重，基础条件差，全线停产，税收枯竭。尽管如此，我市每年仍要从本级财力中为蒲纺负担新旧财政体制固定上交基数774万元，形成了巨大的财政压力，极大地挫伤了地方增收节支的积极性。（其中：1984年省将该企业产品税（增值税）收入的20%与我市挂钩，核定体制上交382.4万元，以“原体制上交”一直保留至今。1994年实施“分税制”财政体制改革，企业按收入级次入库，省取消了蒲纺增值税收入20%与我市挂钩的办法，同时，要求我市全额负担该企业出口退税20%部分121.8万元。2002年省调整和完善分税制财政体制，蒲纺作为省属企业，实行属地征收，又以该企业2001年增值税入库数的地方留成部分269.8万元作为新的上交基数。）
4、市级放权不够，在信息、项目、资金上实行垄断，“市刮县”的现象依然存在。与市级相比，县（市）级在向上争取资金项目上仍然处于劣势，就是在已开工的项目上，还要受市级盘剥。如赤壁市蒲圻电厂每年咸宁市都要拿走400万分成。
5、取消农业税后，乡镇财政运转困难仍然难以解决。农业税对欠发达地区乡镇以前是主要的财政来源，而取消农业税后，形成了乡镇财源的直接断流，尽管每年有国家的转移支付，但仍满足不了乡镇工作运转的需要，且乡村债务难以得到有效化解。
三、完善省直管县财政体制的思考与期盼
省管县财政体制对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，加快县域经济发展都具有极为重要的意义，也是改革的大势所趋。对此，笔者认可，必须要坚持省直管县财政体制这一做法，进一步予以改革完善。
1、明确划分省以下各级政府财政支出责任，充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，调动各级政府积极性，促进经济发展的保证。按照财权和事权相对应的原则，省对市州、省对县的体制设计中应协调好市州和相关县的责任分担工作，避免由于行政体制改革的不到位而留一些支出责任给市级政府。
2、积极稳妥地推进行政管理体制的改革。结合省管县财政体制改革，进一步精兵简政，防止机构和人员的重新反弹。其次是对于欠发达地区需有更加严格的控制标准和控制手段，比如规定凡需要上级政府补助的地方政府，其机构设置和人员编制（包括行政编制和事业编制）审批权上移的过渡措施。
3、建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度，设立一系列科学合理的考核指标，加强县乡财政管理，提高基本保障能力，缓解县乡财政困难。一方面，通过绩效评价制度考核县乡财政合理使用财力的情况，并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革，精简财政供养人员。另一方面，省财政要加大对县转移支付力度，结合中央财政的政策，大力筹措资金缓解县乡财政困难。
4、完善省管县财政体制基层有“五盼：一盼调减税种上划比例。要坚持分税制改革方向，合理确定增值税、所得税、营业税等共享税种分成比例，县(市)上划企业所得税和个人所得税要适当调减上划比例。县市上划的城建税、土地使用税、耕地占用税等“七个地方税”实行基数部分定额上解，其余部分下划县市，市州不参与增量分成。二盼调减原体制上解基数。对财政困难县市、国家和省扶贫重点县市、少数民族县市要调减体制上解和专项上解基数，适当减免县市借欠上级的体制往来欠款,如世行贷款、国债转贷、周转金等。即使不能豁免往来欠款，建议将往来欠款进行挂账，取消预算资金占用费，待地方财政状况好转再分期分批予以偿还。三盼稳定上划税收增量全额返还。省调整和完善分税制财政体制后集中的税收增量，以2003年为基数，以后年份新增上交省增量将不再按比例进行分享，而是全额返还给县财政，让县市得大头，充分调动县市超收的积极性,并能在相当时期保持政策不变。四盼完善转移支付办法。根据各县(市)人口、资源、标准财政收入、标准财政支出、可用财力、财政供养人员等综合因素计算一般性转移支付补助，加大对财政困难地区的转移支付补助力度。对现有专项资金要规范分配标准，按规定程序和公式分配资金。五盼正常调拨国库资金。大部分县市债务包袱沉重，资金调度比较紧张，上级财政在调拨资金时，不要抵扣县市原来的借欠资金，而要实行正常调度，确保地方财政正常运转。