地方财政支出的实证分析及管理对策

　　

财政状况是收入与支出两个方面动态比较的结果。当前从中央到地方面临的财政困难，不只是表现在收入方面，更重要的是反映在支出过程之中。如财政支出增长失度、结构不合理、管理不规范等等，都是造成财政状况不景气的重要原因。长期以来，我们研究财政问题，主要注重于财政收入的研究，总是寄希望于从不断增收上来解决财政困难，而对财政支出的研究基本上搁置一旁，从而导致支出改革和支出管理严重滞后，而且也使财政增收失去了明确的目的性。

就财政本身而言，支出是目的，收入是手段。前者更明确地体现财政的职能，更准确地反映政府活动的范围和方向。体现政府意图的支出研究清楚了，那么，筹集多少收入，以及采取什么方式来筹集收入也就是有了切实的逻辑前提。进而言之，为何以及怎样振兴财政也就有了可靠的依据。与中央财政支出相比较，地方财政支出有其自身的特点。我国是一个地区差异明显的发展中大国，研究地方财政支出尤为重要。不研究地方，就讲不清全国。本文正是本着这一想法，对地方财政支出作一番剖析，以供决策层参考。

一、地方财政支出现状

（－）地方财政支出总量方析

我们将1978－1996年地方财政支出、国家财政支出与国内生产总值的绝对额及增长速度进行对比分析，其具体情况见表1、表2，从这些数据和图示可以看出，我国地方财政支出在总量变化上具有以下几个特点：

1．经济体制改革以来，我国地方财政支出的增长低于国民生产总值的增长。经济快速发展，国内生产总值快速增长，但地方财政支出增长相对缓慢，地方财政能力逐渐弱化，对地方经济的影响亦相对淡化，有的地方甚至保“吃饭”都感到很紧张。1978－1996年，我国国内生产总值增长了17.93倍，年均增长17.75％。地方财政支出则是由1978年的590亿元，增加到1996年的5786亿元，增长8.81倍，年均增长13.52％，大大低于国内生产总值的增长速度。地方财政支出占国内生产总值的比重由1978年的16.28%下降至1996年的8.44％。

2．地方财政支出占整个国家财政支出的比重稳步上升。在地方财政支出占国内生产总值比重相对下降的同时，地方财政支出占整个国家财政支出的比重却不断提高，由1978年的52.58％提高到1996年的72.90％。主要是在经济体制改革的进程中，中央为调动各级地方政府发展经济的积极性，逐步下放财权，统收统支的财政体制被打破，地方掌握的财力相对增加。中央与地方财力对比关系的变化，是分权式改革的结果，反映出地方事权不断扩大，说明地方财政职能相对增强。

3.再从财政支出占GDP比重的变化来看，虽然地方和全国一样，都处于下降的趋势，但比全国要慢得多。这种变化对比关系至少反映出两点：一是在改革开放的过程中，地方财政比中央财政状况要好，整体而言， 地方财政是改革的受益者。二是地方财政的经济影响力比中央要大。若把地方的预算外资金支出纳进来一同考虑，则这种差别就更为明显。地区间重复建设，区域结构趋同，与此不无关系。自1994年实行分税制后，地方财政支出中来自中央转移性支支出的份额扩大，但至目前为止，还并未因此而改变这种状况。

（二）地方财政支出结构分析

我们以吉林、河北、新疆、青海、山东五省区（以下简称五省区）1980－1996年地方财政支出结构的变化为例进行分析说明。

从图表可以看出，改革开放二十年来，随着经济结构的调整，政府职能的转变，地方财政支出结构有了很大变化：

表1： 1978——1996年国内生产总值、

国家财政支出及地方财政支出情况表

单位：亿元 年份 国内生产总值 国家财政支出 地方财政支出 绝对额 占国内生产总值% 绝对额 占国家财政支出% 占国内生产总值% 1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

3624.1

4038.2

4517.8

4862.4

5294.7

5934.5

7171

8964.4

10202.2

11962.5

14928.3

16909.2

18547.9

21617.8

26638.1

34634.4

46759.4

58478.1

68593.8

1122.09

1282.79

1228.83

1138.41

1229.98

1409.52

1701.02

2004.25

2204.91

2262.18

2491.21

2823.78

3083.59

3386.62

3742.2

4642.3

5792.62

6823.72

7937.55

30.96

31.74

27.2

23.41

23.23

23.75

23.72

22.36

21.61

18.91

16.69

16.7

16.63

15.67

14.05

13.4

12.39

11.67

11.57

589.97

626.71

562.02

512.76

578.17

649.92

807.69

1209

1368.55

1416.55

1646.17

1835.01

2079.12

2295.81

2571.76

3330.24

4038.19

4828.33

5786.28

52.58

48.89

45.74

45.04

47.01

46.11

47.48

60.32

62.07

62.62

66.08

68.53

67.43

67.79

68.72

71.74

69.71

70.76

72.9

16.28

15.52

12.44

10.55

10.92

10.95

11.26

13.49

13.41

11.84

11.03

11.44

11.21

10.62

9.65

9.62

8.64

8.26

8.44

表2：国家财政支出、地方财政支出占GDP比重变化情况表

提高(下降)百分点

全国 地方 1996比1990

1996比1985

1996比1978

-5.06

-10.79

-19.39

-2.77

-5.05

7.84

1．用于经济建设的支出比重降低，用于行政管理费和各类事业费比重大幅度增加。1996年全国地方财政用于经济建设的支出仅占26％，行政管理费及各类事业费所占比重达到57％。且在经济建设支出中，基本建设支出大部分为非生产性支出，而用于企业的挖潜改造资金等，大多是地方政府对一些企业采取税收返还优惠政策，直接用于一些具体的竞争性项目，真正用于基础设施建设以及改善投资环境的支出相对很少。

从五省区1980年以来地方财政支出结构的变化情况看，地方财政用于经济建设的支出增长幅度较小，其占整个地方财政支出的比重由1980年的44.69％下降为1996年的22.58％。各类事业费和行政管理费增长较快，占整个地方财政支出的比重分别由1980年的38.55%和11.1％上升为1996年的43.4％和17.8％。从具体项目来看，基本建设支出增幅最小，占整个财政支出的比重下降最快，由1980年的22.45％到1996年下降为5.8％。且在

整个基本建设支出中，非生产性基本建设所占比重上升。以山东省为例， 1978年基本建设支出中用于工交等部门的生产性基本建设支出占78.38％，行政机关和文教卫生事业单位等仅占21.62％，而1996年前者下降为17.36％，后者上升为82.64％。用于农业方面的支援农村生产建设支出和农林水事业费所占比重都有不同程度的下降，特别是支援农村生产建设支出所占比重大幅下降，由1980年的7.54％下降为1996年的2.26％。由于各级政府普遍重视教育事业发展，五省区财政支出中文教科学卫生事业费稳步增长，特别是教育事业费所占比重由1980年的14.9％，到1996年提高到18.35％。行政管理费和公检法支出增长最快， 1996年比1980年增长13.49倍，年均增长27.51％，大大超过整个支出的增长幅度，其比重由1980年的11.1％，上升为1996年17.8％。

2．人员经费支出增长较快，成为财政支出的主要方面。从表中数字看，各类事业费和行政管理费支出大幅度增加，对这些数字作进一步分析研究，可以发现，由于近年来人员膨胀，增长较快的各项事业费中主要是人员经费大幅增长，而真正用于事业发展的资金并没有很大增长。如新疆财政支出中用于工资、补助工资、福利费、副食补贴等个人部分的支出占整个财政支出的比重由1986年的26.94％上升到1996年的48.32％。财政资金的近半数用于人员开支。地、县两级财政是名副其实的吃饭财政。如新疆的喀什、和田地区以及克孜勒苏自治州三个地区个人部分支出占财政收入的比重分别为74.85％、76.2％和70.48％。和田地区1996年用于公用部分的支出仅占10.39%，用于经济建设的专项支出由1986年的47.96％下降到1996年的14.59%。再如河北省行政经费支出中，人员经费所占的比重由1990年的51％，上升为1996年的62％。近年来虽然教育经费增长较快，但其中主要是个人部分增长。1990年至1996年，河北省教育事业费年均增长19.8％，高于财政支出增长1.8个百分点，而公用部分仅年均增长10.7％，不仅低于个人部分增长12个百分点，同时比财政支出增长也低7.3个百分点，致使公用部分支出占教育事业费的比重，由1990年的29.4％，下降为1996年的18.3％。1990年至1996年，吉林省行政事业性支出中用于工资、福利等人头经费支出增长了180%，而公务费等办公经费仅增长了97％，个人经费年均增长23％，高于财政支出年均增长18％的速度。这样，一些县市发了工资就保不了公用经费，阻碍了事业的发展。
表3 1980——1996年五省区财政支出结构表

单位：万元 项目 1980年 占总支出比重 1985年 占总支出比重 1990年 占总支出比重 1995年 占总支出比重 1996年 占总支出比重 总支出

基本建设支出

挖潜改造科技三项等

地质勘探费

城市维护费

支援农村生产支出

支援不发达地区支出

农林水部分事业费

工交商等部门事业费

文教科学卫生事业费

其中教育事业费

卫生事业费

公费医疗经费

其他部门事业费

优抚救济费

行政管理费

公检法支出

价格补贴支出

专款支出

其中教育附加

农业综合开发支出

其他支出

978582

219670

115810

70

27407

73742

591

74217

14486

236760

145818

50447

10228

3091

48672

108653

55423

100

22.45

11.83

0.01

2.8

7.54

0.06

7.58

1.48

24.19

14.9

5.16

1.05

0.32

4.97

11.1

5.66

1661471

246010

102424

442

80107

59592

2243

91888

28616

480289

281819

95941

49408

43610

59309

167044

38378

170314

12816

78389

100

14.81

6.16

0.03

4.82

3.59

0.14

5.53

1.72

28.91

16.96

5.77

2.97

2.62

3.57

10.05

2.31

10.25

0.77

4.72

3433097

214151

107597

761

154739

154982

23645

140690

54672

925115

541066

153732

77283

140495

106565

331113

139414

660212

82845

12355

20838

175263

100

6.24

3.13

0.02

4.51

4.51

0.69

4.1

1.59

26.95

15.76

4.48

2.25

4.09

3.1

9.64

4.06

19.23

2.41

0.36

0.61

5.11

7131511

391342

558232

4657

338111

170419

19681

300502

97497

2152986

1346376

302320

166773

402357

204923

874874

372082

464328

180877

93091

106505

492138

100

5.49

7.83

0.07

4.74

2.39

0.28

4.21

1.37

30.19

18.88

4.24

2.34

5.64

2.87

12.27

5.22

6.51

2.54

1.31

1.49

6.9

8840067

512783

661281

2038

441061

199640

59312

378457

126964

2537825

1622029

351341

189286

569771

223221

1036755

537116

587032

254137

123598

120362

592312

100

5.8

7.48

0.02

4.99

2.26

0.67

4.28

1.44

28.71

18.35

3.97

2.14

6.45

2.53

11.73

6.08

6.64

2.87

1.4

1.36

6.7

表4： 1980——1996年五省区财政支出分类表

单位：万元 项目 1980年 比重 1985年 比重 1990年 比重 1995年 比重 1996年 比重 经济建设费

各类事业费

行政管理费

其他支出

合计

437290

377216

108653

55423

978582

44.69

38.55

11.1

5.66

100

490818

703712

205422

261519

1661471

29.54

42.35

12.36

15.74

100

676713

1367537

470527

918320

3433097

19.71

39.83

13.71

26.75

100

1588947

3158265

1246956

637343

7131511

22.28

44.29

17.49

8.94

100

1996477

3836238

1573871

1433481

8840067

22.58

43.4

17.8

16.22

100

注：1．经济建设费包括：基本建设、挖潜改造资金、简易建筑费、流动资金、科技三项项费用、地质勘探费、城市维护费、支援农村生产支出、支援不发达地区支出、农业综合开发支出等

2．各类事业费包括：农林水、工在商、文教科学卫生、抚恤和社会救济及其他部门事业费等
（三）地方财政支出的地区差别分析

我国是一个幅员辽阔的多民族国家，各地经济发展水平及经济结构差别较大。最突出的一个特点，就是东部较发达地区与西部欠发达地区在经济发展等方面存在很大差异，并且在经济方面的差距有扩大的趋势。为了说明这个问题，我们选取华东六省一市为一组，代表东部地区，西北西南九省区为一组，代表西部地区，将两级地方财政支出情况进行对比（详细资料见表5、表6）。从经济发展水平看，前者除江西、安徽两省，其余四省一市1996年人均国民生产总值都列全国前十名，且经济总量较大。后者除新疆外1996年人均国内生产总值都列全国后一位。

1．东西部地区之间地方财政支出总量差别分析

从表5两组数据的对比分析，我们可以看出在地方财政支出方面东西部差别进一步扩大。1996年与1980年相比，华东区地方财政支出增长11.06倍，而西北西南区仅增长7.87倍；国内生产总值华东区增长了16.66倍，西南西北区仅增长12.23倍。特别是近年来东部地区人均财政支出有了较大增长，1996年达到493元，比西北西南区高出91元。说明东西差距进一步扩大。西部地区财政更加困难。近二十年来，国家采取转移支付等措施支持西部地区发展，效果并不明显，在方式上有待改进。但从1996年东部与西部地区人均国内生产总值和人均财政支出的对比来看，人均财政支出大致相等，而入均国内生产，总值华东区达7370元，西北西南区为3456元。再从地方财政收入看， 1996年华东区人均地方财政收入为347.76元，西北西南区为204.61元，如再加上扣退税后上交中央的两税收入，华东区人均为624.35元，西北西南区则为388.52元。

2．东西部地区地方财政支出结构差别分析

从表6可以看出，华东区在企业挖潜改造、城市维护费、文教科学卫生事业费等有利改善投资环境，促进地区经济长远发展方面的支出所占比重，不仅高于西北西南区，且高于全国平均水平。西北西南区，在支援农村生产支出、农林水事业费和行政管理费等支出方面高于华东区也高于全国平均水平，特别是行政管理费所占比重大大高于华东区和全国平均水平。说明东西地区对比，西部地区吃饭财政的特征更加明显。

二、矛盾与问题

地方财政支出是各级地方政府对筹集的财政资金进行的分配和再分配，它体现了地方政府的活动范围和方向。但在其实际运作过程中，由于支出管理方式陈旧，与不断变化的经济、社会状况极其不适应，从而导致以下种种矛盾：

——支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾。在市场经济进程中，财政职能不是缩小，而是扩大了，尤其是在中央财政极其困准的情况下，地方财政实际还承担了中央财政的一些职能，地方财政不仅要维持地方政府的正常运转，支持教育、科学、卫生等各项社会事业的发展，而且还要支持各项改革，调整产业结构，促进经济发展。在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈现出跳跃性增长的特征，而财政资金的增长又不可能是超常规的，因而使得财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛

表5 华东区与西北西南区地方财政支出总量分析情况表 年份 国内生产总值（亿元） 地方财政支出（亿元） 财政支出占国内生产总值比重（%） 人均国民生产总值（元） 人均财政支出 （元） 华东 西南西北 华东 西南西北 华东 西南西北 华东 西南西北 华东 西南西北 1980

1985

1990

1995

1996

1442.59

2966.14

4192.07

21514.2

25476.32

731.03

1392.82

1591.37

8149.73

9670.11

143.24

279.55

457.9

1395.13

1727.68

126.58

235.82

374.04

965.3

1123.41

9.93

9.42

10.92

6.48

6.78

17.32

16.93

19.17

11.84

11.62

499.44

970.92

1260.79

6202.11

7269.39

321.51

580.1

750.16

2972.92

3456.2

49.59

91.51

137.72

402.19

492.97

55.67

98.22

143.79

352.13

401.52

注：华东区包括上海、江苏、浙江、福建、安徽、江西、山东等6省市；西南西北包括四川、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁下、新疆9省区。


表6：华东区与西北西南区地方财政支出主要项目及所占比重对照表

单位：万元 项目 地方合计 比重 华东 比重 西南西北 比重 基本建设支出

企挖潜科流

支援农村生产支出

农林水利气象等部门事业费

城市维护费

文教科学事业费

教育事业费

行政管理费

公检法支出

其他支出

专款支出

教育费附加支出

支出合计

4864516

4292810

1742309

2089002

2941079

15445495

9645173

6294223

3553976

5149228

1340715

878822

57683963

8.43

7.44

3.02

3.62

5.1

26.78

16.72

10.91

6.16

8.93

2.32

1.52

100

1351491

1480567

427931

520257

962190

4844355

3087090

1690736

985758

1866482

484167

313493

17225069

7.85

8.6

2.48

3.02

5.59

28.12

17.92

9.82

5.72

10.84

2.81

1.82

100

949100

608239

505025

549391

449830

3107854

1886751

1572587

663818

555863

180700

129714

11293222

8.4

5.39

4.47

4.86

3.98

27.52

16.71

13.93

5.88

4.92

1.6

1.15

100

盾日益尖锐。以河北省为例， 1994年全省139个县（市）中，自有财力不能保证公教人员和政府机关公用经费开支的县有79个，占56.8％，其中全部财政收入不能满足公教人员个人工资支出的县就有57个，占全省的41％。自有财力勉强能满足发放工资需要，但不能保证按时发放，这样的县有56个，占全省的40％。两者合计达全省的81％。至于地方文教卫生条件的改善，社会基础设施的建设，地方环境的保护等等就更谈不上了。到现在，这种状况依然没有多大的改观。1996年全国财政赤字县占县总数的50％左右。

——支出标准与实际脱节的矛盾。科学合理的支出标准是搞好支出管理的重要基础工作。经济体制改革以来，随着我国经济的快速发展和人民群众生活水平的提高，地方财政支出的一些开支项目实际情况已经发生了很大变化，但原有的一些开支标准并没有及时进行调整，使得有些开支标准无法执行，失去了约束力。典型的如工资标准、差旅费报销及津贴标准等，另外文、教、科、卫等领域的许多支出核定标准已大大过时，与实际情况差距甚远，致使各地无所适从，支出标准流于形式。这其中有体制上的原因，但主要仍是管理不善所致。

——支出科目与实际情况不符的矛盾。长期以来，预算科目设置不合理，成为地方财政支出管理中一个不容忽视的问题。主要表现在，有的预算支出科目设置归并不科学，没有把用于各有关职能部门的支出完整、系统地反映出来。如文教事业中教育事业费只反映教委系统的教育事业费支出，没有反映其他职能部门有关实施教育的支出，这样就不能全面反映财政对教育的全部投入。有些应列入行政经费的支出却在事业费中列支。如税务、工商、统计等经费都在其它事业费中列支。预算科目设置不科学，混淆了财政资金性质，模糊了支出过程，使预算反映的情况不准确，提供的信息不真实，给支出控制和管理带来很大的困难。

——支出确定方法和科学管理的矛盾。地方各项财政支出的确定长期延用基数加增长的方法，导致支出结构僵化，加剧了收支矛盾。如现行的经费核定办法，行政单位和全额事业单位按综合定额法即按定编人数与一定的人员经费总额核定，差额事业单位按单项定额的办法核定。这实际上仍是沿袭了计划经济体制下的那种“拍脑瓜”的办法，主观随意性极大，无科学性可言。各单位与财政仍然是年年争基数、争指标，而不是从本单位的实际出发确定年度预算，使整个预算编制失去了应有的科学性和规范性。

——预算内外支出不协调的矛盾。改革开放以来，国家财政通过“放权让利”使地方。部门和企业的自主权逐步扩大，预算外资金数量逐年增加。特别是近几年来，各级地方政府的预算外资金规模迅速膨胀，据统计， 1996年山东省预算外资金收入（含应收入预算管理的13项基金）309.53亿元，比1978年增长17倍。河北省近几年来的预算外支出额也有大幅度增长， 1996年预算外支出占预算内支出的比重达到66％（包括乡统筹）。预算外资金的较快增长，在一定程度上缓解了事业发展对财政的资金需求压力，但同时也带来了一系列的问题。预算外支出扩大，必然要侵蚀预算内资金，使预算支出得不到应有的保证。另外，预算内、外支出双轨运行，在支出方向、支出监管上难以协调，造成各部门和单位之间经费开支差悬殊，既助长了行政事业费支出的不断攀升，也带来资金使用中的极大浪费。

上述地方财政支出运行中存在的一系列矛盾，反映出了我国经济体制转轨时期财政管理方式的一些深层次缺陷。正是这些内在的缺陷，使地方财政支出运行产生了下列种种问题。

1．支出过程不透明、不规范。

在经济体制改革逐步深化的进程中，我国经济管理体制和财政管理体制都发生了较大变化，相比之下地方财政支出管理的方式和手段却没有进行必要的改进，如从预算的编制程序、支出科目设置到支出数额确定，基本上还是沿用过去一些经验，始终没有一个规范的做法。从支出预算的确定，到拨款的使用，整个过程都是处于“黑箱”操作状态，每一项支出是如何确定的，每一笔钱又是如何花的，除了当事人清楚，并不为“外人”所知。这就为违法乱纪、铺张浪费提供了黑幕保护。

2．支出约束软化。

预算约束软化，地方财政支出随意性大，是造成地方财政困难的一个重要原因。这不仅增加了财政支出管理的难度，而且还削弱了地方财政的职能作用。地方财政支出约束软化主要表现在，一是有法不依、执法不严。《预算法》作为财政工作的基本法规，虽然已于1995年正式颁布实施，但目前看在贯彻执行过程中还存在着很多问题，如有的地方不按法定程序随意调整预算，随意追加支出预算。由于各种因素的影响，很多地方的预算形同虚设， 执行过程中被各种“关系”和“条子”冲得乱七八糟，预算不能正常执行。二是法律不健全也不够完善，比如对中央和地方各级政府的财权与事权划分，还没有上升到法律的形式加以界”定；有了《预算法》，但国家同时又以法律。法规的形式规定了农业、教育、科技等财政支出项目必须达到一定的增长比例。当然，这对促进和保证一些重点事业的发展的确发挥了一定作用，但同时也对《预算法》的贯彻执行带来了很大困难，人为地造成了法律之间的不协调。

3．支出监督弱化。

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，财政的监督职能越来越重要。当前地方财政监督弱化问题较为普遍，而支出监督弱化尤为突出。一是在地方财政支出过程中，从政策的掌握运用，到财政拨款和财政监督均合为一体，缺少内在的制约机制。二是地方财政支出监督滞后。在地方财政部门的日常工作中普遍注重对收入的监督管理，而对支出的监督无论是事前、事中还是事后监督都显得不够。三是对支出的监督往往流于形式，缺乏应有的力度。对一些不按预算执行或随意改变支出用途等方面的问题，没有相应的解决办法和措施。这也同时说明，支出监督执法不严格、不具体，日常监督难以形成制度化、规范化，直接影响了财政监督的权威性和有效性。

4．支出效益（效用）不高。

在计划经济体制下财政一直充当着“大出纳”的角色，加上改革后财政本身也有重收入、轻支出的倾向，资金使用效益问题在理论和实践上都没有得到应有的重视。一是效益观念淡薄，多数用款单位的注意力大都集中在争资金。争基数上，而资金到位以后，如何提高资金的使用效益却是另外一个问题。还有的地方政府和单位领导只考虑任期内的政绩，许多项目的上马属于短期行为，因而根本不从长远、从效益的角度考虑问题。二是缺乏支出管理责任制度。在有些地方，事前可行性研究草率从事，事中跟踪问效不够，项目验收走马观花，甚至财政资金一拨了之，挪用资金和浪费现象比较严重。

三、借鉴与启示

要解决当前地方财政支出中存在的矛盾和问题，必须立足现实，从客观实际出发，不断推进各项改革，同时还要大胆借鉴国外的成功经验，做到“洋为中用”。当前，世界各发达的资本主义国家都在进行着以财政支出的控制和管理为重，点的财政改革，并初步取得了一些成效，其中有不少好的做法值得我们借鉴。

（－）国外预算编制和支出管理的主要做法

西方国家在健全的法制条件下，在预算编制和支出管理方面形成了一套卓有成效的做法。

1．财政部门是预算编制的主持机构，具有法律赋予的权威性。日本财政法规定，日预算编制由大藏省主持，预算局负责具体起草预算报告，美国《预算和会计法》规定，总统对预算编制负责，由预算局负责准备预算草案。而且，预算编制机构有集中、明确的权限。在日本由大藏省向内阁提供一份下年度的“预算指导方针”，确定总的和各部门的支出规模，由内阁公布后，各部门以此为据提出预算申请。大藏省听取各部门汇报，并对其作详细审查后确定。在预算编制过程中，财政部门总是处于主动地位，有较高的权威性。

2．预算体系比较科学、完整。韩国的中央政府预算包括一般会计、特别会计和公共基金三部分。一般会计是政府的主要支出，如外交、国防、警察、教育、福利、经济发展等等。除某些目的税之外，国家所有的税收都由这个会计安排。特别会计是为满足一些特别项目的需要而建立的，且都有源于这些项目的固定税源，如果这些税源不够，通常由一般会计拨款。一般会计、特别会计连同公共基金的执行计划都要上报国会审查决定。地方政府的预算体系包括一般会计、教育特别会计、地方国有企业特别会计（具体安排供水、医院管理、交通等），并都须由地方议会审议决定。美国预算分为预算内、预算外和联合预算三种。预算外是预算的另一种形式，同样受预算程序的约束。日本分为一般帐户和特别帐户，虽名称同，但都没有超出统一的预算编制范围。

3．预算编制程序比较合理。以韩国为例，一般在每年的2月份着手编制下一年度的预算计划。其基本程序是：2月底，各部门向财政经济院提交报告；3月底发布下一年度的预算拨款方针，确立预算的基本方向和支出项目清单；5月31日各部门向财政经济院提出预算申请；6月1日至10月1日，编制预算草案，并分别由副总理及主要部长审阅及预算管理委员会商议，经议会讨论后由总统通过预算案； 10月2日向国会提交预算案； 12月初，在下一财政年度前的30天国会通过预算。

4．支出管理强调事前监督，有非常严格的监督制度。日本在70年代中期开始，在编制预算之前，内阁必须颁布一项“预算指导方针”。美国是由国会通过一项指导预算编制的“预算意向书”，由此确定下一年度的预算支出总量。这被称之为从，总量到个量的预算管理方法。欧盟国家、澳大利亚都采用了这种事前监督控制的方法。韩国对预算的监督非常严格，安排在某一项目的资金一定要在本年度、本项目中使用，预算的弹性非常小，资金要在帐户间转移十分困难，一般要经国会通过。国会有权在审议期间修改预算计划的任何内容，可以删去或减少某一计划的拨款。但是，没有行政部门的同意，国会不能在这些部门提交的预算中增加支出或增设新的支出项目。当预算通过后，因为情况的变化需要修改预算，政府就要准备一份预算补充、修订计划提交国会，并和一般预算一样经过同样的审议程序，方才生效。韩国的审计和检查委员会（BAI）是一个直接向总统负责，并有独立章程开展活动的机构。BAI负责对中央和地方政府机构、政府财务机构进行年度审计和检查，主要检查预算计划是否落实，预算支出是否合法，是否有额外的支出产生等。在加拿大也有非常严格的预算执行监督制度，设有专门的预算审议小组，负责就部门提出的预算与其往年的支出作比较，并对新的项目进行审议。财政部门对各个机构的支出都有指导性的原则，对超出15000加元的支出都要重新审议，并坚持公平、公开的原则每年的年末都不允许出现赤字，必须有所结余。对已经确定的支出，在执行过程中一旦发现超支，就要立即停止支付，并马上重新审计。

（二）国外财政支出管理对我们的启示

拿国外的一些做法与我国进行比较，我们觉得在支出管理方面至少有以下几点启示：

1．支出管理要以健全的法制为依托，强化支出的约束和监督。

国外的预算计划订得早，一般都是提前一个预算年度编制。预算计划一经确定，不但公众和审计部门要监督其执行，而且在出现增支项目的时候，要调整和追加算十分困难，有的只能推迟到下一财政年度的预算中安排，有的甚至宁肯放弃某个项目也不随便调整预算。相比之下，我国财政预算编制就不是很合理，往往新的财政年度开始了，才着手正式编制本年度的预算，等人代会审议通过，预算年度已过了1／4。也就是说，在一个预算年度里，至少有3个月以上的政府开支连形式上的法律约束都没有。各级地方政府的财政预算即使经过人代会审议通过，调整于算的随意性也很大，而且程序一分简单。

2．预算体系包含支出标准，支出科目等设置的科学化。预算编制程序的规范化是搞好支出管理的基础性工作。国外预算编制工作十分规范，一般都以未来国内外济形势的预测税源合估计为基础，经过多个部门、多个层次近一年的反复研究、论证，才完成预算的编制过程。因此，每一项支出是否应该安排或具体应该安排多少都有充足的依据，整个预算计划有较强的科学性、合理性。而我国目前的预算编制基本上是根据往年的支出情况，对当年的支出略作调整即成为新的预算。预算编制过程中的另外一个特点是支出安排掺杂了许多人为的因素，往往该增支的项目不能增支，而该减少的项目却按往年的惯例保持了以前的支出水平。

3．科学界定地方财政支出范围，不断优化支出结构。长期以来，我国地方财政支出管理中存在着结构不合理。支出范围界定不清的问题，因而造成了财政该管的没有管好或管不了，却管了一些不该管的，也就是通常所说的“缺位”与“越位”并存。国外的经验表明，财政支出范围与结构也存在历史的阶段性，是由每个国家不同的经济发展阶段所决定的。例如韩国与加拿大相比，经济发展起步较晚，它的支出就更多地着重于对经济发展的支持。而加拿大由于经济发展比较成熟，其财政支出则侧重于社会发展方面，体现了较强的社会性，公共服务水平较高。因此，在界定我国地方财政支出范围时，我们也应结合目前自身的经济发展阶段，综合考虑经济。社会各个方面的发展要求，在继续支持经济发展的同时，努力提高社会公共服务水平。

此外，地方财政支出范围的界定，支出结构的优化还有一个体制性前提，即中央与地方事权划分必须明确，并以法律形式确定下来。这也是国外经验给我们的一个重要启示。

四、结论与对策

（一）通过上述分析，我们可以得出以下几点结论：

1．地方财政支出运行状况是多种因素综合作用的结果。其中既有体制性因素的制约，又有非体制性因素（如经济发展水平）的影响；既有社会环境（如法制观念）的钳制，又有内部管理水平的约束。因此，我们不能就地方财政论地方财政，更不能眉毛胡子一把抓，把不同层次、不同性质因素的影响都视为地方财政支出运行本分的问题，必须着眼于整个社会、经济的各个方面，将各种影响因素进行分解，区分哪些影响因素现阶段可以消除，哪些现阶段还不行；哪些影响因素通过财政部门自身努力可以解决，哪些是财政部门力所不能及的。

2．作为一个发展中大国，我国工业化、市场化程度还不高，生产力水平相对较低，经济基础比较薄弱，与此相应的社会管理水平及法律制度也都处于幼稚的状态。立于这个基础之上的地方财政支出运行不可能超越历史阶段，不可避免地带有与这个阶段适应的各种特征。从这个角度来说，要实现地方财政支出运行质”的变化，不是短期内能做到的。

3．我国正处于新旧体制转轨时期，社会主义市场经济体制刚刚开始建立，各方面都还不成熟。这是造成地方财政支出某些矛盾和问题的一个重要原因。如社会和经济管理要达到比较完善的法制化程度，还需要有一定的过程；要健全和完善地方财政支出管理的法律法规，尚未具备有关方面的条件，或者有些条件还不成熟；“预算法”等法律法规的颁布实施，提高了财政管理的法制化程度，但要在实践中不断改进和完善。从政府职能转变来看，地方政府职能转换不到位，政府职能不清是地方财政支出范围界定不清的直接原因。政府职能转换的取向是适应和促进社会主义市场经济的发展。市场经济体制与计划经济体制相比，其中政府的职能有很大不同，对地方政府来说也是如此。在建立社会主义市场经济体制的进程中，我国各级政府的职能已经进行了一些重大的调整，但是，按照市场经济的要求看，现在政府职能还存在管着一些不该管的事，一些该管的事没有管起来或者没有管好的问题。比如一些地方政府还是习惯于跑生产项目，管理企业具体事务，而对改善环境，提供好的发展条件却重视不够。反映在地方财政支出上，就是难以避免一般生产和盈利性的支出。同时，政府职能转换的一个重要方面是合理界定中央和地方政府以及地方各级政府之间的事权，并由此确定相应的财权和财政支出范围。1994年实行分税制以来，这方面的问题也没有很好解决，所以在地方财政支出问题上，对一些项目也很难划分规范。

4．我国是一个幅员辽阔的大国，各地自然经济条件差别较大，特别是近几年东西部地区之间经济发展差距不断扩大，而近年来财政改革又是全国统一的，这就造成统一的政策，与各地区的情况不尽相符，造成一些地区特别是一些欠发达地区及民族地区地方财政困难加剧。因此，财政支出改革不能搞“一刀切”，必须充分考虑各地区的实际情况，特别是要照顾到欠发达地区的实际情况。

（二）对策与建议

当前地方财政支出面临的一些问题，涉及到经济和社会生活的方方面面。对于一些涉及整个经济体制改革的问题，要立足长远，在经济体制转换和社会事业发展中逐步解决。对我们思想认识和管理工作中的不足之处，应积极采取措施，尽快加以改进和完善。

从中长期看，要随着社会主义市场经济体制的不断完善，重点做好以下几方面的工作，争取经过一个时期的努力，为地方财政支出达到规范化管理创造必要的条件。

1．转变政府职能，规范政府机构建设，界定地方财政支出围。

财政是政府实现其职能的财务保证，政府的职能范围决定财政支出的内容和范围。近年来，随着社会主义市场经济体制建立和不断完善，各级地方政府在转变职能，适应市场经济要求方面做了大量工作，取得了一些成绩。但是也应当看到，我们尚在社会主义初级阶段，目前政府职能范围界定不清，进而造成了地方财政支出范围的不确定，这是制约地方财政支出问题的根本原因。在社会主义市场经济条件下，各级地方政府的主要职能应从直接计划组织社会生产和流通，逐步向依造经济和法律等手段间接调控经济，促进地方经济发展、保持社会稳定方面转变。在保证国家机器正常运转的条件下，重点支持社会保障、教育、农业、基础设拖建设等。当然政府职能的转变来界定，需要随着社会主义市场经济体制的完善不断进行，是一个渐进的过程。

在转变和界定政府职能的前提下，应根据政府的职能设立政府机构。目前机构人员膨胀是地方财政困难的一个主要原因，而这又不是单靠财政部门所能够解决的。目前应尽快规范政府组织机构建设，修订和完善政权组织法规，使各级政府机构的建设有法可依。对各级地方政府部门的设置，机构的个数、人员的多少，一个地区政府公务员占总人口的比例，行政区域的设置等要根据各地情况从法律上进行规定。并严格执行，从根本上控制机构人员的膨胀，减轻财政支出压力。

结合政府机构改革和转变职能，按照社会主义市场经济的要求，规范财政供给范围。在市场经济条件下，市场机制在资源配置中起着基础性作用，政府对市场实施宏观调控。凡是能够由市场解决的问题，尽量要由市场解决。市场解决不了的或者靠市场解决效率低下的，才由政府解决。政府介入的范围应仅限于“市场矢灵”的领域。要按照以上原则，对现有的财政供给范围进行清理。一是财政要逐步退出一般性生产建设领域，逐步减少对企业生产经营的直接干预。二是随着政府机构的改革，逐步清理行政经费供给范围。凡是已经转变为经营性公司或行业管理协会的单位和部门，应从财政供给范围中退出。三是对各类事业单位进行清理。结合新的事业单位财务管理制度的实施，对事业单位划分不同类型，具体确定不同的财政资金供给政策。对于能够体现社会共同需要，从事代表社会共同利益和长远利益的事务，靠市场机制调节不了的公益性事业单位，一般应由财政提供经费。对于既符合社会共同需要，又有一定的经营性特点，能由市场进行分调节的事业单位，财政可以确定必要的资金扶持数额，经费不足部分由单位靠自己组织收入解决。对于从事竞争性和盈利性事务，属于经营性或者基本上属于经营性的事业单位，应积极创造条件推向市场，使其与财政供给脱钩，交由市场去调节，四是在退出一般竞争性生产领域的同时，要加强对能源、交通、农业等基础设施建设以及关系地方经济命脉的重点基础项目的投资，改善投资环境。同时充分利用贴息等经济手段，引导社会资金的合理投向，促进地方经济的协调发展。五是要通过建立健全社会保障预算，将社会保障资金纳入财政管理，给予适当扶持，保证社会的稳定。

2．科学界定中央与地方事权划分，为地方财政支出管理创造前提性条件。随着市场会济的不断完善，要划清中央与地方的事权范围，并使事权与财权相适应。近期重点是解决中央出政策下面拿钱的问题。在完善体制的基础上，对中央出政策增加地方财政支出的，中央要区分不同情况给予一定政策和措施，相应增力收入，特别是对一些财政困准地区要给予扶持。

3．做好预算管理基础工作，逐步推行零基预算。基数法是千国预算管理一直采用的一种方法，虽然有诸多优点，但其缺点也是有目共睹的。近年来一些地方试行了零基预算，虽然取得了，些成绩，但是由于基础管理工作没做好等多方面的原因，效果不很明显。从目前来看，推行零基预算，关键是要做好预算管理的基础工作，主要是做好定员定额管理。在政府机构改革和事业改革的基础上，严格确定单位人员编制，特别是教育卫生等事业单位，要通过大量调查研究，根据各地社会经济发展水平及人口状况，确定事业发展规模和人员数额。若机构与人员固化，零基预算就不能真正实行。

4．加强法制建设，不断提高财政管理的法制化程度。在立法方面，要维护财政法律法规的完整性，涉及财政管理的问题，要通过逐步完善财政法律法规来解决，不应在财政法律法规之外对财政管理又作其他的法律规定。否则，立法上的不统一必然造成执法上的不协调。对现在财政法律法规之外已经形成的有关财政管理的法律规定，要逐步取消或纳入财政法律法规。在执法上，要严格按照法律要求和规定的程序办事，要把财政管理立法和执法有机结合起来，不断改进和完善。

5．加快支出货币化进程。目前地方财政支出及各单位分配中的非货币化分配大量存在，如住房分配及各种实物福利、补贴等。这种状况，一方面使得地方财政支出数字不能真实反映地方政府活动的全貌，另一方面不便于对各单位进行考核管理，造成许多浪费。实现支出货币化，对提高财政支出透明度，减少浪费，提高支出管理水平具有非常重要的意义。要结合住房制度改革及工资制度改革，加快支出货币化改革的进程。从加强地方财政支出管理的可行性来看，在近期，可以从以下几个方面入手：

第一，重新设计地方财政支出科目，使其反映地方财政支出的真实面貌。

近来年，随着财税体制改革的逐步深入，我国的预算科目进行了多次调整，但其基本框架并没大的改变，仍然沿用五六十年代计划经济时期的科目设置。因此必须对预算科目进行大的调整，重新设计一套适应市场经济要求和政府职能转变的预算科目，总的原则是要对各项支出按其性质和类别进行调整归类，改变按部门单位设置科目的办法，按支出性质设置科目，将分散在不同科目中的同一性质的支出合并到一个科目中。

第二，建立政府采购制度，节俭财政支出。

政府采购是西方家一种比较通行的做法，它对于控制支出，强化财政支出管理，硬化预算约束有积极的作用。从我国目前情况看，借鉴西方国家经验建立政府采购制度，对于加强支出管理，节俭地方财政支出同样具有重要的意义。一是实行政府采购后，财政可以统一招标采购，由于采购数量大，便于和商家谈岁入从而降低成本，节约财政资金。二是统一采购，各单位供应标准统一了，可以避免苦乐不均的现象。三是统一采购可以改变机关单位家家都有后勤的现状，压缩后勤人员。尽管我国还没有统一的政府采购制度，但近几年各地在这方面已经进行一些探索，取得初步成效。如山东省济南市在1996年实行机动车保险统一办理，节约保险费近70%。在全国统一制度未出台前，各地方可以将支出中的某一项或几项如机动车维修、燃油等实行统一采购，以节俭财政支出。

第三，改进预算编制，建立预算审查委员会，强化预算约束。

要改变目前重决算编制，轻预算编制的状况，改变预算编制办法。一是提前预算编制时间，协调与人大的关系，在每一预算年度开始前，保证预算编制完成，并获人大通过，使财政支出真正按预算进行。二是细化预算内容。各级政府在预算年度开始前就应将年内的重要工作定出计划，以便编制预算。对每一项预算支出都要认真审核，并落实到部门单位，除正常的预备费外，不能另留机动财力。

可考虑建立由各方面专家组成的预算审查委员会，对预算进行全面审查，这样一方面可减轻财政部门的压力，更主要的是提高预算的准确性和透明度，杜绝各种浪费。

要严格预算约束，预算一经同级人大通过，即具有法律效力，各项支出要严格按预算执行。任何单位和个人不得以任何理由开增支口子，特殊情况需要追加预算的必须按法定程序经人大批准，且每年预算变动要控制在一定范围内，以维护预算的严肃性。

第四，强化支出监督。

要建立健全支出监督体系，各级人大要经常监督各级地方财政预算执行情况，审计部门要将地方财政审计作为一项重要工作，加强审计监督。财政部门对各单位支出情况要进行定期检查，对各种支出不能一拨了之，要随时跟踪监督支出执行及效益情况，发现问题及时解决。

第五，预算内外资金统管，发挥综合财政功能。

地方预算外资金已经成为地方财政资金的重要组成部分，有些地区预算外资金数额已经超过预算内，成为名副其实的第二预算。加强地方财政支出管理不能无视这部分资金的存在。目前要根据国务院关于预算外资金管理的规定，将预算外资金纳入财政管理，特别要注意预算外资金与预算内资金的统一管理。在安排预算内财政支出时，要严格审核单位预算外资金收入情况，将预算内外资金结合起来统筹安排，预算外收入能够满足支出需要的单位，预算内不再拨款。从长远来看，要逐步将一些基金，行政性收费等预算外资金纳入预算管理，以便统筹安排。

第六，改变重收入管理，轻支出管理的观念。

目前财政体制实行以收定支，有了收入才能有支出，有多大的财力就能安排多大的开支，这就促使各级地方财政在收入管理方面倾注了更多的精力。改革开放以来的财税体制改革，主要是围绕收入方面进行的，在收入管理的方式和手段上，也有了一些明显的改进，如采用微机联网征税等。支出管理虽然也有改进和加强，但与收入管理相比，往往是被动性较大。各财政部门必须改变这种重收入管理轻支出管理的状况，加强地方财政支出管理力度，加快财政支出管理改革的步伐。要完善财政资金跟踪考核或使用情况反馈管理制度，进一步强化财政资金使用管理。对一些大项的资金如教育、科技、支农、社会保障、交通建设等方面的支出，要定期检查了解使用情况，不断完善管理措施，努力提高资金使用效益。要通过改进地方财政支出管理方式和手段，主要包括建立科学合理的转移支付制度，采用先进的技术手段，改进传统的统计办法等，不断提高地方财政支出的管理水平。