财政透明度的国际分析与中国财政透明度的改进

　　 【摘要】近几年来，世界上许多国家都把公共治理的重点转移到加强公共财政建设、提高公共财政透明度方面，并通过专门的立法规定政府必须披露公众所需要的财政信息。本文通过对国外提高财政透明度做法进行总结分析，并结合我国实际情况，提出我国提高财政透明度的对策。
　　【关键词】IMF 财政透明度 立法进程
　　
　　从20世纪90年代以来，在经济和金融全球化加速发展的背景下，政府提高财政透明度成为一股宏大的国际潮流。在这一潮流的影响下，许多发达国家和部分发展中国家，开始将其公共治理和公共财政管理的注意力更多地转向公共财政透明度方面，并通过专门的立法规定政府必须公开披露所要求的财政信息。
　　
　　一、财政透明度的涵义
　　
　　国际货币基金组织(IMF)理事会于1998年先后通过了《财政透明度良好做法守则—原则宣言》和《财政透明度手册》，并在2001年对其进行了修订。具体内容可涵盖以下几个方面：
　　1.政府作用与责任的澄清
　　IMF认为政府的主要作用是提供公共产品。政府机构单位主要是履行行政权力，承担非市场领域内公共产品和公共服务的供给责任和收入再分配职能。
　　2.全面公开财政信息
　　根据《手册》，政府提供的财政信息应包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的财务状况等，还包括用来编制预算的经济假设、税式支出以及对数据的可靠性建议。同时，政府应当对有关事项、税式支出和准财政活动进行充分披露，在可能条件下予以计量并考虑在表内确认。
　　3.合理公开其预算编制和决策程序，提供预算报告
　　根据公共财政理论，预算是各国政府财政政策的主要工具，因此预算信息就成为财政透明的核心内容。为了便于公众对国家的政策目标、宏观经济框架以及财政风险的了解，为了体现信息提供的及时性和有效性，政府务必编制分期预算报告，在预算执行过程中建立健全内部控制制度。
　　4.提供真实的财政数据
　　IMF认为，保证财政数据的真实性应当通过达到高质量的数据标准和信息公开、独立监督两个方面来实施。达到数据质量标准主要包括对预算收支的准确预测、采用公认的会计标准、财政数据内部的交叉核对和与其他数据的协调，并通过内部有效的审计来实现。信息公开和独立监督是指国家审计机关的权威审计、专家认定监督和严格按照国家统计机关的统计数据核对。
　　
　　二、财政透明度国际分析
　　
　　(一)财政透明度立法进程
　　新西兰通过1994年《财政责任法案》为财政统一目标建立了一种不同的法律框架。这一法律框架规定了负责财政管理和重点预算参数及其他中期财政报告透明度的各项原则。澳大利亚《预算诚信章程》的目的也在于提高财政政策制订与财政结果的透明度。英国的《财政稳定守则》的许多特点类似于上述法律。守则包括遵守“黄金规则”和目标债务。黄金规则规定在政府执政期间的借款只能用于投资，而不能用于为经常性支出融资(包括折旧和维修) ，公债作为国民收入的一部分要保持稳定谨慎的水平。德国黄金规则在宪法第115条中得到体现，日本黄金规则通过在实际上区分政府“赤字债券”和政府“建设债券”而加以制度化，并将政府建设债券借款限制在中期范围内。
　　(二)提高政府财政透明度的国际通行措施
　　1.对公布财政信息做出承诺
　　在新西兰、澳大利亚和英国通过制定并颁布《财政责任法案》、《预算诚信章程》和《财政稳定守则》规定了财政政策和报告透明度的法律标准，并要求政府正式为其财政业绩对公众负责。
　　2.规范预算文件内容
　　年度预算必须包含财政政策目标和对财政可持续性的评估内容，强调在财政年度开始前不少于3个月向立法机构提交预算草案，并在财政年度开始前通过预算每年公布一份评估目前财政政策可持续性的长期报告。
　　3.评估外部可持续性和财政可持续性
　　外部可持续性。判断经常账户融资是依靠私人还是官方资本流动；预测中期国际收支余额和相关的债务或净对外负债动态；评估汇率的适当水平。
　　财政可持续性。主要评估公共债务和赤字的指标以及中期财政预测。它包括财政指标，即财政赤字和公共债务指标、公共债务占的比例等一系列指标。另外是中期财政预测。这是评估财政可持续性的一个重要内容，有助于对可持续性的全面评估，并为评估财政政策提供了一个框架。
三、我国财政透明度现状及改进对策
　　
　　(一)我国财政透明度现状
　　与《财政透明度良好行为准则》对比，我国财政的整体透明度较低，我国的财政透明度表现出以下四个不平衡：
　　1.依法行政、依法理财的步伐落后于法制建设的步伐。“有法不依”、“执法不严”现象大量存在，是我国经济、社会发展高度不平衡，封建意识、特权意识仍然残存的反映。
　　2.预算外财政活动的透明度低于预算内财政活动的透明度。存在有规模庞大的预算外收支，并由此引出了各部门、各单位的“小金库”。从预算内资金到政府性基金、收费，再到“乱收费”、“乱罚款”，体现了当前财政性资金来源的不同层次，其法律依据依次降低，监督力度逐步下降，透明度呈现出由高到低、逐次下降趋势。
　　3.程序方面的差距小于内容方面的差距。和“良好做法”相比，在程序设定和遵守程序方面，我国的差距要小于在披露内容方面的差距。在内容发布方面，突出的缺陷就是内容过于简单。例如，预算报告列举了收入总额、支出总额、主要的收入和支出项目、以及其完成预算的实际情况，但没有列出前年的有关数据，更没有包容今后两年的预测数据。
　　4.现实透明性大大落后于现实可能性。目前，封闭、内向的传统仍然渗透在政府管理的各个领域。政治决策在幕后进行，公共决策往往排斥公众广泛参与。对大众而言，政治决策和公共管理仍然充满神秘。
　　
　　四、改进对策
　　
　　1.推进社会主义法治社会建设
　　推进政府财政透明度立法进程加快制定并发布《政府信息公开法》，明确政府发布公共信息的责任，明确公开信息的范围、内容和频率，为财政信息公开提供法律支持。加强行政立法，严格依法行政。将行政权的行使及其制约纳入法制架构，是中国进行法治建设的一项至关重要的内容。
　　2.积极推进财政制度创新
　　(1)引入绩效预算的编制方法。借助于倒推计算的方法，从明确政策目标、确定指标体系入手，测算实现政策目标需要的业务量，倒推出人力、物力投入的不同组合，最后计算出最优的资金投入。在预算申请被批复之后，应当发布预算主要内容，方便公众进行监督。
　　(2)对准财政活动进行公开听证。对由政策性机构实施的准财政活动，应明确执行政策对这些机构自身财务的影响、政府为弥补其损失而拨付的资金数量、资金来源以及弥补方式，并在政策出台前进行公开听证。
　　3.为提高财政透明度创造良好的外部环境
　　(1)政府应正确看待外部批评。要构建开放的文化氛围，通过举办论坛、研讨会等方式，加强政府与民间的互动，更多听取大学、研究机构、专业社团乃至公民代表的意见，提高决策的科学化、民主化水平。
　　(2)加强与国际机构的沟通和协调。透明度是经济全球化发展的客观要求。在协调提高透明度方面，IMF、世界银行等国际机构积累了大量的宝贵经验。加强与国际机构的合作，我们
　　可以借鉴国际有益经验，少走弯路。
　　
　　参考文献：
　　[1]王雍君.全球视野中的财政透明度：中国的差距与努力的方向.国际经济评论，2003，(4).
　　[2]王满仓，刘辉.关于提高我国财政透明度的探讨.社会科学辑刊，2005，(1).
　　[3]王光坤.国际通行财政透明度做法对我国财政改革的启示.财政研究，2006，(4).
　　[4]高倚云，蒋平.我国财政透明度的度量及改进策略.中央财经大学学报，2007，(2).