对财政介入中小企业信用担保的几点思考

　　 财政介入中小企业信用担保是我国中小企业政策的组成部分。我国中小企业信用担保试点工作从九十年代末启动以来，取得了很大的进展。目前，全国共有担保机构2188家，其中有四百多家是享受各级财政资助的政策性担保机构。
我国是劳动力大国，也是中小企业众多的国家，财政有必要通过介入中小企业信用担保，支持中小企业发展，这一点无论在理论上，还是实践上已经形成共识。但是，对政府而言，可资利用的财政资源毕竟是有限的，在中小企业信用担保上，指望财政过多的投入是不现实的。因此，如何运用有限的财政资金，最大限度地发挥政府的调控作用，这是财政不得不面对的课题。本文将就这一问题，结合当前我国的实际情况，谈几点粗浅的看法。
一 财政介入有必要制度化
目前，我国政策性担保的财政投入并没有经常化、制度化。财政资金介入的途径单一，主要是划拨一定的实物资产或货币资金充作担保基金，而类似再担保的风险分摊机制还没有建立起来，即便是担保基金，资金来源也并不稳定，其多寡很大程度上取决于地方财政状况的好坏。
政策性担保不同与商业性担保，财政介入的效果应该是降低受保企业的融资成本，增加中小企业的资金获得性。由于没有稳定的财政投入，其效果不能不大打折扣。当前，我国政策性担保资金杠杆效应不明显，固然与金融机构不配合等外部因素有关，但更重要的原因在于内部，在于缺乏持续性的财政介入机制。
从当前的情况看，有必要尽快建立再担保体制，形成财政与担保机构共担风险的长效机制，以此调动各方积极性，共同把中小企业信用担保工作办好。
在这方面，国际上目前已经有比较成熟的经验。例如，日本中小企业信用担保实行的就是“双保体制”，即在担保体制的基础上，又加设了再担保体制，日本把这两项体制合并称为“信用补完制度”。所谓“补完”，取补充完善之意，既是指担保体制是对中小企业信用的补充完善，也指其内部的补充完善，即履行分摊风险功能的再担保体制对担保体制的补充与完善。
二 财政介入有必要与具体的政策目标相联系
这里的政策不光指中小企业金融政策，也不光指中小企业政策，而是涉及我国经济、社会发展的一系列方针政策。目前，我国正处于经济社会转型期，企业自主创新能力不足、区域经济发展不平衡、就业压力加大、生态环境恶化、收入差距拉大等深层次矛盾日益突出，这些都直接或间接与中小企业有关。
在市场经济条件下，财政的职能应该放在满足全社会需要的公共服务上。中小企业固然需要帮扶，但财政也不能就事论事，而应该将政府的政策取向渗透到中小企业信用担保中去，发挥应有的宏观调控作用，这样才能体现公共财政的应有之义。
当前，转变经济增长方式，推动经济、社会协调发展已经成为政府工作的重要内容，为此相关的政策措施已经或正在出台，其中也包括必要的配套资金，应该说，这是可喜的现象。如何使这些资金通过一定的政策工具落实下去，提高使用效能，是当前财政工作必不可少的环节。中小企业信用担保具有资金杠杆效应，财政介入其中是落实政府政策的有效手段，有必要很好地加以利用。
从这几年的实践来看，我国中小企业信用担保的政策性，仅仅体现在缓解中小企业“融资难”上，与政府的其他政策目标相脱节。这不仅弱化了政府宏观政策的渗透性，也不利于政策性担保健康发展。我国各地的担保机构，担保品种单一，业务方向不明确，大部分是跟在银行后面“吃剩饭”，把银行僵硬的信贷体制下，忍痛割爱的贷款项目，重新捡起来，加以承保。这样，无疑削弱了其作为公共产品的“公共性”，堵塞了各方面的资金来源渠道。
有鉴于此，有必要形成这样的机制：政府根据政策需要推出担保项目，财政按项目下拨资金，项目的风险系数大小、政策性强弱与财政出资额、风险分摊比例相挂钩。由此，既明确了担保机构的经营责任，同时也强化了财政的调控职能。
三 财政介入有必要与市场化运作手段相结合
一般来说，按照政府干预市场的强弱程度，公共产品可以分为纯粹公共产品和混合公共产品。混合公共产品通常是在市场领域发挥作用，它的提供虽然离不开财政的支持，但财政在履行职能时也要尊重市场规律，尽量把政府活动降低到最低限度。中小企业信用担保一手连着政策，一手连着市场，财政介入其中有必要处理好政策与市场的关系。这一点已经在我国政策性担保体系建设的指导思想上予以明确，即“政策性资金，市场化运作”。具体地讲，财政资金支持中小企业信用担保，发挥政策扶持和引导作用，但并不直接经营担保业务，而是委托社会中介机构按照商业化原则运营。
但是，从实践上看，这一原则并没有得到很好的贯彻。我国政策性担保带有很强的行政干预色彩，政策性担保机构缺乏自主经营意识，财政也不善于利用各种经济手段，诱导担保机构的经营行为，财政资金与市场化运作，“油是油，水是水”，融合不到一块儿去。
当务之急，必须打破政策与市场泾渭分明的界限，财政不能光给钱，不引导，也不能把引导异化为干预，而是要明确担保机构的经营责任。财政支持要与担保的实绩挂起钩来，与落实政府政策的效果挂起钩来，形成“办多少事给多少钱”的诱导机制，让担保机构按照商业化原则独立履行项目的评审职能，在风险经营中追求自身经济利益的最大化。只有这样，政策性担保才能融合政策与市场双方面的积极因素，真正实现“政策性资金，市场化运作”。

四 各级财政有必要互相配合、形成合力
中小企业是与地方经济，特别是县域经济紧密相连的，从繁荣地方经济的角度出发，地方财政有必要支持中小企业发展。但在我国现有的财政体制下，基层财力有限，特别是广大中西部地区仍然没有摆脱“吃饭财政”的状况。
目前，我国政策性担保机构大部分是由地市级以下政府运营的，真正发挥作用的并不多，不少是“空架子”，只有机构没有业务。中央与省级财政虽然也介入了信用担保业务，但是它们与中小企业接触面小，难以真正起到帮扶中小企业的作用。在中小企业信用担保工作上，中央与地方财政“各自为战”，难以形成合力。所以，有必要明确各级财政的介入形式：中央财政通过转移支付，对基层特别是中西部地区的政策性担保给予补贴；省级财政资金主要用于经营再担保业务；地市级、县级财政根据本地经济发展的需要，安排相应的配套资金，直接介入政策性担保业务。唯有如此，才能调动多方财政投入的积极性，形成分工合理、上下协调的财政介入机制，加强中央政府宏观政策的渗透力。
五 财政介入有必要辅以有效的监督机制
目前，我国政策性担保以部门和地方审计监督为主，尚没有形成有效的外部监督机制。中小企业信用担保的立法工作还没有启动，目前只有一部宽泛的《担保法》作为法理依据；政策性担保机构的定位，至今仍然不明确，中国人民银行目前只批准了少数几家担保企业为非银行类金融机构，其余绝大部分并没有纳入金融监管的范畴；我国中小企业信用担保至今没有形成统一的业务规程、会计处理方法；财政资金的拨付缺乏透明度，软预算约束相当通行。这些就为“道德风险”的滋生埋下了伏笔。不难理解，在我国，财政对中小企业信用担保是望而生畏的，形成了财政始而参与，以后就不再参与，生怕金融风险转嫁到自己头上来的状况。想介入，又怕介入，解决矛盾的突破口应该放在建立有效的监督机制上。
六 财政介入有必要多管齐下，发挥政策组合效应
中小企业信用担保是解决中小企业“融资难”的政策体系，它不是孤立的，是与其他政策体系紧密相连的，如信用评级体系、经营诊断体系。这些体系彼此之间相互呼应、纵横衔接，组成了中小企业社会化服务大体系。如果缺少了这个大体系环境，中小企业信用担保也是“独木难支”。
目前，我国政策性担保风险管理成本居高不下，部分原因在于其他政策体系发展滞后，不配套。财政不能单纯介入中小企业信用担保，而要多管齐下，帮助建立完善的中小企业社会化服务体系，充分发挥财政政策的组合效应，为中小企业信用担保营造良好的外部环境。在这方面，日本提供了好的经验。以经营诊断体系为例，战后日本建立了完善的中小企业诊断网络，中央设有诊断协会，都道府县设有综合指导所，这些机构配备有专业人员，帮助企业经营整改，这不仅有助于化解中小企业的经营风险，促进中小企业经营管理水平的提高，也有助于增强担保机构担保评审的科学性和透明度。
当然，中小企业信用担保在我国还是一个新生事物，财政如何介入于其中，还处于探索阶段。今后，随着我国财政金融体制改革的进一步深入，还会出现许多新的矛盾。因此，在中小企业信用担保工作上，如何走出一条符合我国国情的财政介入之道，仍是值得我们深入研究的课题。


①吴俊培主编：《公共财政研究文集》，经济科学出版社2000年。
②陈乃醒主编：《中小企业信用担保》，南开大学出版社2004年。
③姚永龙：《日本财政介入中小企业信用担保及其效果初析》，《日本学刊》2005年第1期。
④《金融时报》2005年9月7日。