关于事业单位财政补助相关问题的思考

　　 【摘要】随着国家对事业单位改革的深入，必然要求对事业单位的财政供给方式进行改革，所以，需对事业单位财政补助范围重新界定问题进行研究。本文把理论分析和可操作性结合起来，分析了不同行业事业单位财政补助的实际问题，探讨了财政对事业单位的经费供给模式和促进其发展的财政政策。
　　事业单位，国际上较为规范的说法叫做公共机构，就是为社会提供公共产品和公共服务的机构。设立公共机构的目的是为社会全体公众的利益服务，以保证每个公民都能公平的享受到最低限度的文明成果。经典的公共机构包括公共机构制定部门，即政府部门；附属于政府部门的公共政策的执行部门，即我国的事业单位。我国的事业单位是指国家为了社会公益的目的，由国家财政举办的或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位主要有3个特征，第一是公益性，第二是国家给予经费，第三是不以盈利为目的。目前地方事业单位情况比较复杂，有比照公务员系列管理的事业单位，也有行使部分政府行政职能的事业单位，还有社会公益型事业单位、准公益型事业单位和经营型事业单位。我国财政补助事业单位的管理政策是：核定财政对单位的经费定额补助总额，实行包干管理，增人不增经费，减人不减经费。除政策规定的工资、年终一次性奖金外，允许单位将财政核定的包干经费结余额以及预算外收入，其他收入节约按一定比例纳入工资总额，用于职工个人的收入分配。
　　
　　一、事业单位财政补助的现状与不足
　　
　　（一）事业单位财政补助范围不易确定
　　要界定事业单位的财政补助范围，必须根据公共财政的原则去制定划分标准。一般来说，财政补助范围仅限定在具有社会公益型和准公益型的事业单位。对社会公益型和准公益型事业单位，要重新进行合理分类，按非营利性和公益程度确定财政补助范围。但是，对事业单位进行科学分类，实际上公共财政理论同实践相结合的难度相当大，尤其是我国事业单位群体庞大、错综复杂、属性不一，加之涉及到各单位切身利益，各单位的主管部门都从本部门的利益出发，不愿减少自己所属事业单位的补贴，更增加了科学界定的难度和阻力。
　　
　　（二）事业单位财政补助范围和事业单位改革滞后的矛盾
　　一是经费改革与机构人员改革紧密相连，事业单位存在的问题必须通过改革去解决。从现在的事业经费来看，人头费占的比重很大，是改革的重点，必须先减员，才能削减人头费，从而减少事业经费，否则削减财政补助依据不足。目前政府机构改革中有一部分人被分流安排到所属事业单位，无形中增大了界定财政补助范围的难度。二是经费的改革必须与其他改革措施相配套。在其他改革未跟上的情况下单方面削减财政补助属“孤军深入”，很难成功。除事业单位机构改革外，社会保障、医疗保险等改革也必须紧密配合，否则，改革可能引起震动，不利于社会稳定。
　　
　　（三）事业单位协调发展和各地财力状况不一的矛盾
　　我国各地区生产力发展水平不均衡，财力状况存在很大差异，各地区财政支持事业发展的力度和财政补助范围有所差别。在财力充裕的省份、地区，某些事业单位可能被界定在财政补助范围之内，而在财力拮据的省份、地区，同样的事业单位可能被界定在财政补助范围之外。同样是提供公共服务，各地财政支出水平、力度不一，有失公平原则，可能会引起一些矛盾。特别是如何解决法定增长项目过多与削减财政补助的矛盾，在有些省份表现得尤为突出，如农业、科技、教育等事业发展的法定增长给一些财政比较困难的省份造成很大支出压力，这一现象在某些县市表现得更为突出，财政支出缺口较大，财政平衡难度加重。在界定事业单位财政补助范围时还必须考虑区域性因素、生产力水平和财力水平差异，财政补助范围应有所区别，但不宜过大。
二、事业单位财政补助模式改进的对策
　　
　　（一）科学制定事业单位的分类标准与补助范围。
　　事业单位改革的总体思路是：除少数由财政补助外，大部分要推向市场，停止财政补助。这样，可划分为若干种情况区别对待：
　　１.对由国家兴办的完全社会公益性、福利性事业单位，在合理布局、调整结构、定员、定岗、定编的基础上，财政按维持其正常发展的需要给予相应的补助。应由财政补助的事业单位，要本着事业发展需要与财力供给可能相结合的原则，按照零基预算管理办法，科学合理制定事业发展计划，安排财政经费预算，以实现社会效益的最大化。
　　２.对国家兴办的收入比较稳定，又具有较大公益性和福利性的事业单位，财政可根据国家事业发展计划和单位收支情况给予适当补助。由财政补助部分经费的事业单位，要根据目前状况和发展趋势，恰当制定经费自给水平，尽量减轻财政负担。
　　３.同一事业性质不同类型单位，也要区别对待，制定明确的分门别类政策，便于规范运作。对科学研究单位，属于基础性研究的，在精减人员的情况下，其人员经费、公用经费由财政补助；属于技术开发性的，可以考虑并入企业或转为科技开发性企业；属于应用性研究，其大部分成果可以直接应用于生产、生活作为商品销售的，只选择认为必要的科研项目给予恰当的经费补助，不再补助一般经费；中高等专业教育除师范以外，财政根据财力可能和单位自立能力确定补助一定比例和特定项目；中技教育大部分由企业举办，部分必须政府集中举办的，财政只补贴初始阶段的建设投资，日常费用靠市场办法解决。
　　
　　（二）新的事业单位财政管理模式，要建立经营型事业单位转轨改制逐步退出机制
　　按照公共财政理论和政事、事企分开的原则，本着政府与市场职能分开的指导思想，应由市场配置资源的领域，财政要尽量逐步退出。退出的主要思路：
　　１.在退出范围上采取分类划定的办法。对财政始终不给予补助经费的单位，可先转轨改制；对给予部分财政补助的单位，要为逐步转轨改制创造条件，确定具体的时间表，逐步改制为规范的公司制企业，完全退出事业单位行列。
　　２.在退出时间上统一进行规划。由于经营型事业单位经营收人水平不同，可以按行业或具体单位划分为不同收入层次，分若干年逐步退出财政补助和事业单位范围。
　　３.在财政补助上采取递减方式。为了鼓励所有经营型事业单位增收节支的积极性，除未核定财政补助的单位外，原核定的财政补助三年递减为三分之一后，全部作为事业发展基金，滚动使用。
　　４.在管理方式上实行企业化转制。经营型事业单位要从实际情况出发，自主选择改革方式，实行企业化转制，整体或部分进人企业，原则上不强求统一模式。一般可分为三类情况区别对待：对有稳定收人来源，能够自收自支、自负盈亏、有条件进入市场的可转为企业；对虽有稳定收入来源，但目前不能够自收自支、自负盈亏、条件尚不具备转为企业的，要逐步提高收入水平，创造转制条件，待条件成熟时，再分期分批通过转为企业或进入企业等方式向企业化转制；对有一定收人来源，但在短期内不可能自收自支、自负盈亏、不具备转为企业条件的，可实行企业化管理，暂时不改变事业单位性质，待条件成熟时再转为企业。
　　
　　（三）加强财政对事业单位机构编制的宏观管理是治本之策
　　事业单位机构和编制的非正常膨胀的起因之一是因为有其存在的资金渠道。加强对事业单位编制的宏观管理，切断所有超编机构和人员的资金来源，其存在就难以成为现实。要在界定事业单位财政补助范围的基础上，建立事业单位编制的预算约束机制，研究制定对财政供养人员实施总量控制以及人员编制与可用财力挂钩的办法，把财政补助事业单位的编制控制在与国民经济发展水平相适应的范围内，由财力来决定编制。一方面，人员编制由财政、人事、编制部门三家一起研究，报本级人民代表大会备案，不可随意突破；另一方面，财政对事业单位实行编制、经费双向控制办法，协同有关部门，认真核定编制和经费，对超编人员坚决停止财政补助，并辅之于节编有奖、超编受罚的激励措施。