调整财税政策　促进主体功能区建设

　　 摘要：主体功能区规划是完善我国区域协调发展政策、转变经济发展方式、实现科学发展的重要组成部分。主体功能区建设需健全财政转移支付制度等相关财税政策。
　　关键词：主体功能区；公共服务；生态补偿；转移支付
　　
　　我国在“十一五”规划中，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。十七大报告中提出：“按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。”“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。
　　
　　一、主体功能区建设有利于推进经济发展方式转变
　　
　　长期以来，我国主要按照行政区来组织经济、社会和生态建设，没有根据不同区域国土资源特点划分主体功能区。不论自然和社会经济条件有多大差异，各行政区域都必须主要依靠自身经济发展来满足本地人民的物质文化需要，这实际上是要求各行政区承担相同或相似的经济功能，而生态保护功能无法得到足够的重视和应有的投入。由于按照行政区域进行经济核算和政绩评估，加之尚未完善的分税制财税体制，各行政区域普遍存在不顾国土资源状况而片面追求经济增长的倾向。从这种经济发展方式的结果看，有些区域的经济发展较快，但生态环境遭到严重的破坏，丧失了一些基本的生态功能，如缺乏清洁而充足的水源，只能依靠其他区域来提供；有些区域的生态环境比较好，但经济欠发达，人民生活水平比较低，强烈希望加快经济发展来增加收入，提高生活水平。这种愿望是合理的，不能要求后一类区域的人民为保护生态环境而长期忍受贫困，或者同前一类区域相比长期处于低生活水平状态。据统计，目前我国900多个自然保护区大部分分布在中西部地区，其中约1／4的自然保护区位于国家贫困县，有相当部分区域属于贫困问题最集中、贫困程度最严重、脱贫难度最大的区域。如果继续按照过去的模式来发展，以牺牲生态功能为巨大代价来增强经济功能，不仅引起这些区域的生态功能退化，而且经济功能也日益受到制约，最终可能引起整个生态系统的崩溃，经济最终难以持续发展。
　　解决上述问题的根本办法就是实行区域主体功能规划，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区的划分使区域之间形成生态建设和经济建设的合理分工，通过功能区之间的功能互补和分工协作，实现全国不同区域空间整体功能的最大化。随着规划的实施，不同区域将其发展目标定位于功能区的主体要求，逐步从政策上消除长期以来不顾区域特点盲目发展经济的弊端，推动经济发展方式的转变。
　　
　　二、现行财税政策与主体功能区建设的主要矛盾
　　
　　《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》要求，实现主体功能区定位，需要完善财政政策：以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。我国现行的财税政策与主体功能区建设主要存在以下主要矛盾。
　　
　　(一)转移支付政策与实现功能区基本公共服务均等化的矛盾。享有政府提供的基本均等化公共服务是每一位公民(无论其身居何处)不可剥夺的基本发展权利。在主体功能区的定位中，优化开发区域和重点开发区域将获得更多的经济发展机会，限制开发区域和禁止开发区域由于要更多地承担生态功能，其开发活动将受到限制。如果丧失经济发展机会的地区不能得到相应的经济补偿，推进主体功能区的战略将难以落实。因此，推进主体功能区的建设，从而转变经济发展方式，必须通过财政转移支付等手段，使禁止和限制开发区居民能在保护生态的同时，享受与开发地区居民同等基本公共服务，获得大致相同的发展机会。但与实现功能区基本公共服务均等化的要求而言，现行转移支付政策存在许多迫切需要解决的问题。
　　1.政府之间财力与事权不相匹配，事权划分不清，转移支付责任模糊。目前，基本公共服务的事权(主要包括教育、卫生、文化、就业服务、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入)主要由县乡基层财政来承担，义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大部分由基层财政负担。调查显示，在预算内公共卫生支出上，中央政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方政府支出。不同地方政府财政支出能力的差别，与各地居民享受基本公共服务均等化的要求严重不匹配，这种财政制度从根本上制约了功能区的建设要求。
　　2.一般性转移支付规模过小。从资金分配的相对比重看，一般性转移支付占整个转移支付的比重非常小。2005年，我国一般性转移支付占全部转移支付比重按宽口径计算只有9.8％，按窄口径计算占15.3％，比重非常低，与西方发达国家50％以上的比例相比，根本发挥不了平衡地方财力的作用。
　　3.专项转移支付不规范。专项补助资金下达不及时，影响资金使用效率的发挥。绝大部分中央专项补助资金国家没有明确规定下拨时间，资金实际下拨到用款单位往往到年底或第二年度才能实现。专项拨款资金用途过宽，支出项目繁杂而分散，重点不突出。现行的专款范围几乎覆盖所有预算支出项目，并且补助对象涉及各行业，到处撒“胡椒粉”，调控结果并不理想。专款拨款挪用现象也较严重，难以保证专款专用。
(二)生态补偿的财税政策与功能区生态建设的矛盾。生态补偿是以保护生态系统功能、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值或生态保护、生态破坏和发展机会成本来运用财政、税收、市场等手段，调节生态保护者与收益者和破坏者的利益关系的制度。在主体功能区的规划中，许多限制开发区域由于长期对资源的过度开发，区域开发强度超过资源环境承载能力，使局部地区自然生态系统功能退化，并危及到其他区域的生态安全。禁止开发区域基本上是自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然景观、人文景观集中分布区，具有重要的自然生态功能和人文价值功能。因此，修复遭受破坏的生态环境和保护现有的生态系统，必须加快建立和完善针对功能区的生态补偿机制，但现行的财税政策与生态补偿的要求相比存在较大矛盾。
　　1.尚未建立针对四个主体功能区的专项财税支持体系和分类指导政策。现行政策没有从区域发展角度，把生态补偿与区域经济社会发展、消除贫困、实现基本公共服务均等化、居民创业、就业等问题综合起来考虑。目前国家采取的生态补偿措施和政策，基本上是以工程项目建设投入为主，远没有形成完善的系统。如，退耕还林、退牧还草、天然林保护、矿产资源税及补偿费等，基本上是以工程项目建设投入为主，且投资项目不配套、补偿年限偏短。由于没有合理的生态补偿政策，目前限制开发和禁止开发区域为保护生态环境而形成的公共成本支出、管理支出、产业异地发展和生态移民、生态环境保护和建设项目、环境基础设施建设等相关投入难以落实。
　　2.缺乏建立科学的环境价值标准和评价体系。目前实施的一些补偿办法，普遍存在缺项较多、综合性差、标准偏低等问题。由于生态补偿的评价体系不完善，一方面使贫困的生态保护和建设区的区域经济社会发展愈加落后，群众生活水平与其他地区的差距不断加大；另一方面严重影响生态保护的成效。结果是上游地区投入，下游地区受益，欠发达地区投入，富裕地区受益。总之，贫困地区生态保护和建设任务重、投入大，却没有得到合理的补偿，造成区域发展差距不断扩大。
　　3.生态补偿渠道单一，缺乏促进市场化投融资机制发展的财税激励政策。目前我国的生态补偿政策主要是政府主导的对生态环境保护、建设者的财政转移补偿机制，补偿机制的市场化还没形成。这种单一的补偿方式，远远不能满足巨额的生态补偿投入需求。以国家对西部地区水土流失治理的投入为例，西部地区水土流失面积占国土总面积的60％，达410万平方公里，按目前的治理速度而不造成新的破坏，全部治理也需要140年左右。
　　
　　三、推进主体功能区建设的政策建议
　　
　　(一)改革财政转移支付制度，促进功能区基本公共服务均等化
　　1.在提供基本公共服务的事权划分上，应改变过去传统的按事务隶属关系划分的办法，通过明确中央政府与地方政府及地方各级政府之间在提供基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。由于各类公共服务具有不同的性质和特点，各级政府承担的事权责任也应有所区别。如，社会保障和生态环境等公共服务，由于涉及面广且具有更大的外部性，主要应由中央政府和省级政府提供，由县级政府管理；义务教育和公共卫生等公共服务，应由中央、省和县三级政府共同承担，各级政府承担的比例应视各地经济发展水平而定。
　　2.增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构。中央财政新增财力要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度，重点帮助限制开发区和禁止开发区所处的中西部地区解决财力不足问题，促进地区之间协调发展。目前，中央政府对地方政府的转移支付主要有三种方式，其中，税收返还不具有均衡地区财力的作用，但在2005年却占转移支付总额的35％左右；专项转移支付所占的比例在30％左右，主要用于均衡地方财力和促进基本公共服务均等化。要使基本公共服务均等化取得更快进展，必须降低税收返还和专项转移支付的比例，提高财力性转移支付的比例。
　　3.加强中央对地方专项转移支付管理。到期项目、补助数额小、突出中央宏观调控政策意图不明显的项目应予以取消；交叉、重复的项目重新清理，逐步进行归并；对年度之间补助数额不变且长期固定的项目列入中央对地方体制性补助范围。同时，规范中央对地方专项拨款配套政策，减轻地方政府压力。
　　4.加大对民族地区、边疆地区、革命老区等的转移支付力度。配合西部大开发战略和主体功能区建设，要加大对上述地区中矿产资源开发、生态保护任务较重区域的转移支付，进一步增强地方政府财力，督促地方政府切实履行环境保护职责，并积极引导在经济发达地区和市场基础较好的地区率先建立市场化的污染防治和生态建设投入机制。
　　
　　(二)完善生态补偿的财税政策，推进限制开发区和禁止开发区发展。实现限制开发区和禁止开发区的保护和发展的根本出路在于探索建立跨地区和跨领域的生态补偿机制，把生态修复和环保所面临的补偿问题完全统筹起来。
　　1.坚持正确的构建原则。一是谁利用谁补偿、谁受益或谁损害谁付费的最基本原则。二是有利于保护地区与受益地区共同发展的原则。三是统筹兼顾的原则。既要考虑东、中、西部或上、中、下游的关系，又应考虑近期与长期或当代与后代的关系。
　　2.在中央和省级政府设立环境转移支付专项资金并列入财政预算，地方财政要加大对生态补偿和生态环保的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态环境补偿基金彩票。 资金的使用应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度。
　　3.完善保护环境的相关税收政策。应把生态环境重点保护地区的生态移民和替代产业、替代能源发展，纳入生态环境保护与建设投入的重点支持范畴。抓紧建立统一的生态环境补偿税，消除部门交叉、重叠收费现象。进一步加大排污收费改革力度，抓紧推行排污总量收费、补偿空气环境的二氧化硫收费、汽油消费税及提高城市垃圾收费，并逐步实行费改税，促进循环经济和环保产业的发展。开征新的环境税，调整和完善现行资源税，将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源。开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生胜、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采同促进生态环保结合起来，提高资源的开发利用率。
　　4.发挥政府主导作用，积极探索生态环境补偿的市场化模式。通过科学的环境定价和资源定价，推进环境排污权交易和培育资源市场，促进资源和生态环境的资本化、市场化，使这些要素的价格真正反映它们的稀缺程度，以达到节约资源和减少污染的双重效应。积极探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。