上海轨道交通建设投融资模式探讨

　　

摘要:随着上海轨道交通建设进入高速发展期,借鉴国外轨道交通融资方式,将政府主导的投融资体制逐步推向市场。在“一体化”的模式下,明确上海申通地铁集团有限公司作为上海轨道交通投融资、建设、运营责任主体,通过政府财力支持,在明确拥有线路投资收益权和相关优惠政策的基础上,根据线路的经济特性来统筹建设资金的筹措,拓展市场化融资渠道,打通吸引社会资金参与线路运营收益路径,完善资产再融资的融资链条,从而实现轨道交通建设的良性循环发展。

关键词:轨道交通;投融资;模式

1 上海轨道交通的未来发展和挑战
根据规划,上海“十一五”期间将新建10条轨道交通线,长度近400km。总投资超过1600亿元。预计到2010年,轨道交通基本网络建成后其客运量在公共交通客运量中的比重将提升至35%~40%,日均客流量将从目前的130万人次增加到600万人次。
因此,选择适当的模式,实现投融资体制由政府主导向逐步市场化过渡,是解决未来轨道交通建设资金瓶颈、提高资金使用效率的必然选择。
2 轨道交通建设投融资回顾
2.1 上海已建成轨道交通线路投融资状况
1)投融资主体:轨道交通一号线的投资主体原为上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司(以下简称城投公司)。两家公司出面筹措建设资金,并承担相应的还款责任。一号线建成后整体投入上海申通地铁集团有限公司(以下简称申通集团)。一号线的车辆和售检票系统资产再由申通集团注入上市公司申通地铁。轨道交通二号线的投资主体为城投公司和沿线各区。由其出面筹措建设资金,并承担相应的还款责任。二号线建成后城投公司将其投资入股申通集团,沿线各区投资由申通集团回购。轨道交通三号线的投资主体为申通集团和沿线各区,并组建项目公司———上海轨道交通明珠线发展有限公司,申通集团对项目公司实行控股。之后,轨道交通五号线、四号线的投资建设基本沿用了三号线的模式。
从目前实际情况看,申通集团控股申通地铁、三号线、五号线、四号线项目公司,直接持有二号线,基本统筹了上海轨道交通建设进度与建设资金的落实。
2)投融资方式及金额:轨道交通一号线总投资57.44亿元,其中资本金投入54.64亿元,占95%,商业贷款约3亿元,占5%。轨道交通二号线总投资111.58亿元,其中资本金投入77.08亿元,占69%,外国政府贷款34.5亿元,占31%(久事和城投公司出面借款及偿还)。轨道交通五号线总投资31.25亿元,全部为资本金投入。轨道交通三、四号线总投资225.6亿元,资本金投入71亿元,约占31%,其余为项目融资。
3)融资效果分析:轨道交通一、二号线主要为政府资本金投入,贷款比例较低,贷款利息直接由市财政资金承担。三号线、四号线由申通集团组建项目公司,承担贷款资金的利息支出。
总体看,轨道交通前期各线路的建设主要依靠政府投入,资本金比例远远超过国家规定的40%,政府资本金投入的压力很大。
2.2 上海轨道交通投融资模式的演变
投融资体制改革的第一步是实施了投资、建设、运营、监管主体的“四分开”,以组建市级投资主体上海申通集团为标志,加大市、区两级政府投入力度,通过发行债券、贷款融资、土地入股等手段,初步形成了建设的多元化投融资体制。同时成立引进多家建设管理企业(香港地铁建设公司、中铁建设公司)和运营企业(上海地铁运营公司、上海现代轨道交通有限公司),形成了建设管理和运营服务多家竞争的格局。“四分开”投融资体制的初步确立,一定程度上强化了政府公共投资功能,推动了建设与运营逐步走向规范、有序、合理。
在“四分开”的投融资体制下,融资模式较为简单清晰,即依托政府信用,通过市、区两级财政出资,主要以资本金和外国政府贷款方式,筹集建设资金,商业贷款不占主要比例。
3 国外轨道交通投融资方式借鉴
大多数国家和地区将地铁作为城市大流量公共交通的主要方式之一。地铁作为公共产品的外部效应和社会效应突出。政府通过专项基金、特殊政策等方式支持地铁项目建设,并承担主要的资金筹措责任。建成的地铁交给公司化实体负责运营,政府往往对地铁运营实行较为严格的成本核算和票价控制,通过倒算票价,使地铁票务收入与运营成本开支匹配。这使得地铁项目的投资回收期拉长,票务收入的盈利能力较弱。
与大多数发达国家和地区经验相反的是香港地铁。香港地铁拥有票价自主权和地铁沿线的土地开发权,两者的叠加效应,使香港地铁成为唯一能依靠市场化手段实现建设融资和滚动开发的轨道交通企业。

4 对上海轨道交通建设投融资模式的探讨
4.1 建立市场化投融资模式的前提条件
1)投资主体的独立性,投资收益链条的完整性。通过明确投资主体,确定投资主体的投资建设责任和利益分配机制,从而推进项目融资建设。
2)轨道交通票价的自主定价权。有合理可预期的市场化调整票价机制,才能对轨道交通项目进行盈利性预测,才谈得上吸引社会资金投资项目。
3)严格的成本控制与监督。轨道交通的大流量公共交通特性,要求建立专业化的运营服务管理机制,建立完善的运营监管体制。通过透明、严格的成本核算与改进控制提高经营效率,同时也为投资主体核算项目整体收益提供基本支持。
4)非票务收入的补偿机制。主要指政府用多种方式补贴投资主体,提升因纯票务收入不完全满足投资主体的经济收益和投资回报要求而欠缺的吸引力。补偿机制的方式包括增加建设资金筹措来源,如政府设立专项投资建设基金,提供政策性贷款等;拓展投资方其他收入来源,如提供地铁沿线土地开发的收益等。
4.2 符合上海特点的投融资框架及相应的融资模式
在现阶段,从发展的实际特征分析、以申通集团为主干,整合轨道交通运营实体,在“三分开”的基础上,更进一步实现投资、建设、运营的一体化, 是一种值得探索的投融资模式。
“一体化”投融资模式的基本要点是:
1)政府对于轨道交通的财政投资,应主要采取向申通公司增资的方式,实现投资的显性化和商业化。申通集团在政府财力支持下,在明确申通集团拥有线路投资收益权和相关优惠政策的基础上,根据线路的经济特性来统筹资金筹措,统筹项目建设,并承担相应的债务偿还责任。
2)申通集团整合现有运营实体,在实现投资、建设、运营一体化的基础上,将完整的轨道交通运营功能上市,借助上市,实现运营实体的规范治理和高效管理,并打通资本市场筹资渠道。
3)在政府授予申通集团轨道交通沿线物业开发权的基础上,申通集团通过组建物业开发经营平台,与社会资金广泛合作,通过出售开发权、合作开发、自主开发等手段,实现物业开发利润持续反哺轨道交通建设。
在上“一体化”的投融资框架下,投融资模式就可以较为清晰地概括为“三个平台”。申通集团平台负责主要建设资金的筹集,保障建设按照规划预期稳步推进。运营实体平台通过上市实现多元化投资,明晰核算和有效控制运营成本,并通过资本市场融资工具,反向收购申通集团拥有的经营性资产,为建设提供重要的融资渠道和退出机制。开发经营平台主导多元化资产经营(除专业运营外的物业开发、存量资产盘活等),以物业开发和综合经营收入为继续建设提供持续资金。
4.3 新融资模式下的多种融资渠道
建立轨道交通建设三大平台后,申通集团按照合理统筹的原则,可根据三个平台的各自特点,选择合适的多种渠道,实现政府信用与商业信用的匹配,股权融资与债券融资的匹配,长期建设资金与短期营运资金的匹配。
1)在申通集团层面上以长期融资为主,包括政府投入、中长期贷款、债券,并在适当时机吸引长期财务投资者投资轨道交通线路项目公司。
2)运营实体层面以上市多种渠道融资,包括向国外先进运营机构和战略投资者定向增发股份、证券市场再融资和其他中长期融资渠道。反向收购申通集团轨道交通线路资产为主,以运营环节的市场化,带动投资建设环节的逐步市场化。
3)开发经营实体层面上以合资合作为主,借助社会资金和专业开发商,尽早实现综合开发的良性循环,为运营阶段提供现金流支持。
总体看,轨道交通前期各线路的建设主要依靠政府投入,资本金比例远远超过国家规定的40%,政府资本金投入的压力很大。