1 市政建设项目存在的一些共性问题结合本人长期对市政建设项目审计的实践认识,对市政建设项目主要存在突出问题总结如下:
1. 1 投资决策方面的问题
由于市政建设项目的特殊性,其作用主要体现在社会效益上,而社会效益相对经济效益来说很难以直观的数值来表达,所以在已立项的项目中,很多缺乏可行性研究报告资料,或缺乏这一步工作,因此投入项目的资金是否得到最好的利用,是个不得而知的结论.有些投资带有盲目性,投资计划缺乏理论依据,存在多次重复建设的现象.主要体现在规划布局上的不合理性、设计上的滞后性,急功近利.比如杭州市"五路一场"中的庆春路原规划为三十年不落后,但 10 年不到就落后了; 象中河高架桥,因规划、设计上的原因,造成工期一拖再拖,这样的高架桥在广州、上海要不了两年,而杭州用了将近五年还未全线通车.
1. 2 招投标方面问题
( 1) 不按规定招标.市政建设会涉及绿化、上下水、电力、通讯、燃气、拆迁等,由于行业垄断,往往不按规定进行招投标,而由行业部门直接指定承包,阻碍了竞争机制的引入.
( 2) 化整为零规避招标.有些建设单位将本属同一性质的市政项目划分为较小标段直接发包,还有些项目在编制预算时故意漏项,在设计文中留些活口,使预算金额低于应该招标的范围,直接发包,规避招标.
( 3) 招标文件不完善,形成造价不确定因素.由于市政建设单位缺乏招标工作经验,编制招标文件不够细致、严密、科学,给工程管理留下了隐患.此外,一些市政项目存在低于施工成本价中标的现象,导致市政建设领域施工单位恶性竞争、以牺牲工程质量换取利润以及通过不正当手段获得利润.
1. 3 重上项目轻管理
尤其是市政工程概算一超再超,概算控制起不到应有的作用; 擅自改变建设内容,增列计划外工程现象相当普遍,如前述的凤起路项目原来概算 3 个亿,实际达到 7 个亿.此外,有相当数量的市政工程项目不编、不批设计概算; 项目建成后迟迟不办理竣工决算和交付使用手续,影响到市政资产的完整性.
1. 4 征地拆迁安置费用居高不下
在市政工程建设中,拆迁工程费用占的份量较重,少则几百万元,多则数亿元,拆迁工程由于其产权或管理权归属各部门所有,在改造过程中,存在行业、部门垄断和各种违规违纪现象相当普遍.一些政府部门在其中扮演不光彩的角色,在安置标准上不统一,以调房名义将地段差的旧房换成黄金地段的新房,以权谋私等等,造成安置成本急剧上升.
1. 5 市政建设的资金成本过高
主要是在资金安排上,由于计划与实际脱节,每年年末均要产生巨额建设资金( 有相当一部分还是银行借贷资金) 沉淀现象,并为此要增加相应的资金成本利息支出.
1. 6 市政建设工程价款结算差错较多
( 1) 随着市政业和建材行业的发展,各种新技术、新结构、新工艺和新型材料的日新月异,各种补充预算定额和需进行换算的定额项目日益增多,但由于缺乏深入细致全面的调查和可靠详细的数据,因此在计算时有较多的不合理因素.
( 2) 外地施工企业进入本地市场,他们不熟悉本地工程预决算编制的各项规定,所以也产生不少差错.
( 3) 由于甲乙双方签订施工合同时考虑不周,造成职责不清、责任不明,或者某些合同条款不符合国家有关法律法规规定,因而在工程价款结算时也会有扯皮甚至进行了不合规不合理的计量、计价.
1. 7 市政建设项目监管机制不完善
一方面监督、管理政出多门,法律法规不配套,导致建设过程中职责不清、责任不明,也影响到国家"五制"的贯彻落实.另一方面,市政建设项目的决策、管理与监督于一体,存在监督的错位、缺位现象.
2 搞好市政基础设施建设审计的几点认识
针对市政设施项目存在以上一些共性问题,在审计实践中应该注意把握好以下几点:
2. 1 微观与宏观的统一
市政建设审计应该包括宏观审计和微观审计两个层面.宏观审计,是指对一个地区、一个行业的市政建设项目的投资规模、投资结构等进行审计或审计调查.目前通常采用的城建城管资金审计调查、地方机动财力项目审计调查和各类建设性专项资金审计就是属于宏观审计范畴.微观审计,即是对单个的市政工程项目开展审计,促使市政工程项目新建一片就建成一片、收益一片.市政建设的宏观层面审计和微观层面审计,要注意找好结合点,两者不可偏废.
2. 2 财务管理审计和工程管理审计的统一
财务管理审计和工程管理审计的统也就是说要做到资金审计与项目审计的结合.财务管理审计对审计部门来说已是驾轻就熟,我们着重想阐述一下工程管理审计.一说到工程管理审计,一些同志就会说是工程造价审计,但因不懂工程预决算,就审不了.我们认为这样理解工程管理审计是不对的,至少是片面的.市政工程管理中,除造价结算有水份需要加大监督力度外,由于建设程序不当、决策不慎、设计错误、概算或计划执行不严、物资采购弄虚作假、征地拆迁安置高估冒算等造成的损失浪费和产生的水份又何止造价审计能节约下的几万、几十万!
所以,市政工程管理审计不仅仅是工程价款结算审计,它涵盖了建设管理的全过程.
2. 3 局部和全过程的统一
市政工程虽然开工急、工期相对短一些,但这仅是指施工环节,市政建设难度最大的还是规划选点和拆迁安置.规划选点不当造成的损失浪费是相当惊人的; 而拆迁安置工作在市政建设中,无论是投资支出还是花费的精力都要占很大的比重.杭州市某一市政设施项目,总投资 7 个亿,道路及其配套工程不到 1 个亿,有近 6 亿资金是用来拆迁安置的,工程在三年前就建成交付使用了,可是拆迁安置工作到目前止还结束不了.杭州市现在刚刚开始的解放路延伸工程,是杭州从西湖时代跨入钱塘江时代的标志性市政建设项目,总投资 14 个亿中有近 10亿是用来拆迁安置的,工作量占了三分之二强.对这些带着明显阶段性的市政建设项目怎么审? 如果仅仅审计施工环节是不行的,必须一个阶段一个阶段地审计,也只有对每个阶段进行深入审计,市政建设项目全过程审计才可能完成,监督才能说是真正的到位.
2. 4 掌握一定的城市管理知识
审计人员从事市政建设审计,除了熟练掌握审计和工程管理基础知识外,还要积累掌握一定的城市管理知识,了解熟悉城市规划、城市产业政策、土地政策、环境政策、交通政策、城市建设投融资政策、税收政策、人口政策等等.城市规划实际上是通过一个个项目的建设逐步实现的.当今中国城市建设西方有不少评论家用"爆炸性的发展速度"来形容,其含义是说中国的城市建设是超常规的,成就巨大.但同时对我们遍地开花式的开发建设和分散无序的投资方式提出了忠告.搞投资审计的同志只有掌握多种相关知识和政策,也才能对城市建设提出宏观性的审计意见和建议.
2. 5 进一步增强责任意识,加大审计监督力度,拓宽审计覆盖面,树立审计的威慑作用
随着市政建设、改造的任务越来越重,市政项目投资的额度越来越大,审计部门应当而且也必须增强责任意识,增强紧迫感,进一步拓宽审计覆盖面,加大审计监督力度,只有这样才能做到权为民所用,为政府把好关; 也只有这样才能树立起审计部门权威,才能说我们依法履行了应有的职责.
市政基础设施建设项目一直是建设项目审计中的重点和难点,本文在结合本人长期实践提出了关于建设项目在审计中存在的共性问题,并针对存在的问题给出了以上几点关于本人认识,希望能够对审计机关搞好市政建设项目审计具有一定的现实指导作用.
参考文献
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