浅论治理公路货运超限超载运输的阶段策略研究

　　 【论文关键词】超限超载运输；公路货运市场；策略研究
　　【论文摘要】文章详细分析了治理超限超载运输存在的问题，回顾了我国治超历史并分析治超现状，借鉴美国治超经验，提出我国货运市场治理超限超载的阶段性策略。
　　
　　公路货运超限超载不仅对公路、桥梁造成严重的破坏，而且也扰乱了公路货运市场的正常秩序，可能引发严重的交通事故。近年来政府部门联合采取了一系列治理措施，取得了明显的效果，有效地遏制了超限超载行为，可以说治理超限超载（以下简称“治超”）取得了阶段性成果。然而，“治超”是一个长期、复杂的、艰巨的系统工程，应该分阶段、按步骤有序展开。
　　
　　一、公路货运超限超载治理过程中存在的问题
　　
　　通过全国七部委联合开展集中治理超限超载，结合许多省市实施计重收费，运用经济手段和行政手段相结合综合治理，取得了一定成效。但其治理过程仍存在一些问题：
　　（一）“治超”费用较高
　　现行的治超模式是依托原有收费站和治超站，结合计重收费、治超检测、劝返、卸载、罚款相结合的模式，这种“治超”模式的费用主要体现在以下方面：
　　设备费用：计重收费的主要功能部件由称重系统[1]、轴类型识别器、红外分车器以及收费工控机四部分组成，收费公路为将现有收费系统改造为计重收费系统，需要安装计重设备、改造现有收费台、那么总费用包括以上安装计重设备的费用、改造现有收费台的费用及与此相关的其他费用支出。
　　运行及维护费用：我国地域辽阔，不同区域差异大，计重及检测系统所受的影响也不尽相同。虽然我国有大批称重设备的生产厂家，但设备的精度，设备的后续服务等都要花费一定的运行及维护费用。随着我国公路里程的不断延伸，计重收费用及检测点的数量还须进一步增加。设备及运行和维护费用也会增加。
　　人员费用：据不完全统计，统一治超期间，上路检查的执法人员在20万人左右，执法人员的工资、补助等费用也是一笔不小的支出。还有许多地方，开展源头治超工作，执法人员进驻大型货源企业及站点，有些货源大县点多、面广、线长，需要执法人员会更多。
　　其他费用：因体制和利益关系，现行的治超模式对跨省长途运输的完整过程分段检测、缴费、通行。无形中增加了运输业户在各收费站点的停车等候等额外费用；部分车流量大的收费站点因交通拥堵造成货运汽车滞留的费用等。
　　（二）交通拥堵隐患依然存在
　　“治超”惩戒的重点是恶意超限超载车辆，对超限超载部分按正常费率多几倍的征收[2]，同时必须就地卸载和接受相关处理；未卸载的车辆禁止继续上路行驶。但同时因卸载和接受相关处理需要大量的时间、人员和场地，而道路交通流量有一定的随机性，因此可能会引发交通拥堵的后果，甚至会严重拥堵。这种拥堵主要表现在两个方面：一方面是高速公路本身的堵车；另一方面是引起道路交通负荷不均衡性堵车，如2004年10月安徽高速公路实行计重收费后，很多大型挂车便走还没有实行计重收费的国道，造成高速公路车流量下降，国道出入口车流量的增加，引发国道出入口堵车。类似现象在全国其他省市也不同程度存在。
　　另据调查，目前我国的公路治超检测站大部分仍采用人工录入方式，平均每检测一辆货运车辆需要2～3分钟时间，平均服务率为：0.3～0.5辆/分，按照随机服务系统理论，平均到达率大于平均服务率，就会出现排队现象，甚至拥堵。在一些资源性地区，载货车辆比重较大，检测过程中其它意外事件的随机性也存在，这些地区发生拥堵现象可能性很大。
　　（三）操作存在一定难度
　　现行“治超”模式主要是以经济手段为主[1]，辅以必要的行政手段。
行政手段是对超限超载车辆进行卸载和劝返。由于卸载的货物品种繁多，在强行卸载的情况下，路政部门必须考虑货物的堆放场所以及货物是否安全、是否腐烂变质等问题，同时卸载以及卸载货物的处理也需要一定的时间，执法人员不仅要反复宣传相关法律、法规和政策等，还需要有耐心去作思想工作，并且需要驾驶人员密切配合，因此操作难度较大。
　　计重收费办法计算复杂，透明度低。根据目前试行省份及交通部“指导意见”规定的计重收费办法的核心是货车计重收费费率随超限超载程度而变动，超限加重收费标准。由于实行计重收费前货车采取分车型收费，计算通行费较为方便，司机便于验算，因此引发的矛盾多在车型判别分类上，此类问题即使发生错误纠正也较为方便。计重收费后往往导致司机根本无法检验计算，收费只能以计算机计算为准，但实际收费过程中并不能保证货车司机对它的绝对信任。
　　（四）巩固“治超”成果难度增加
　　现行的治超模式重心是在路上查、堵，把矛盾的焦点集中在治超站，一旦治超站稍有放松，极易出现反弹，这也是目前治超面临的难题之一，治超成果难以巩固。主要体现在：
　　短期集中联合执法，七部门（或九部门）合作是可以实现的，但难以长期坚持。而且这种执法必须每天24小时不间断，一旦出现盲区，运输经营者就会找到漏洞，视机超限超载上路。
　　治超工作对一线员工的忍耐性和细心性也是一种考验，整天面对形形色色的司乘人员和车辆，工作的全部就是查检和测量，技术含量不高，再加上目前对人员提升和考核的政策还处于研究状态。使工作人员难以看到个人的长远发展空间，所以长期在这一岗位上工作，一线员工难免觉得乏味和枯燥，对工作的热情和积极性难以长期保持。
　　
　　二、我国公路货运“治超”的历史回顾和目前现状分析
　　
　　纵观我国公路货运治超历史，可以划分为二个阶段：第一阶段，治超起动阶段（从上世纪80年代末至2000年以前），交通部于1989年底颁发了《超限运输车辆行驶公路管理规定》，但由于种种原因，治理工作一年后终止，《规定》停止执行。1997年7月，《公路法》颁布实施，超限超载运输管理首获法律保障。各省随即掀起又一次大规模“治超”高潮。第二阶段：集中治理阶段（从2000年至今），2000年4月，经过完善的新《超限运输行驶公路管理规定》施行，从当年4月起再次对车辆超限超载进行治理。公安部门也从2001年5月开始，进行了为期一年的治理活动。2004年6月全国七部委联合开展集中治理超限超载。2006年以后全国许多省市结合计重收费，逐步运用经济手段和行政手段综合治理超限超载。经过两个阶段20多年的治理，效果显著。据不完全统计，目前公路货物运输超限超载率已经控制在3‰以内，有的省份甚至达到1‰以内。
　　经过以上两个阶段、特别是第二阶段的治理，我们应该看到：一是大规模、普遍性、严重超限超载已经得到了有效控制；二是政府部门高度重视，政策、措施到位，治理程序操作规范，治超执法人员积累了比较丰富的经验，逐步掌握了超限超载出现的地域及其规律性，形成了较为规范的工作程序；三是超限超载出现了一些新的动向，正在向隐蔽性、边缘化方向发展，如换卡、分载、合载、故意造成路堵，混水摸鱼逃费、故意制造设备故障、利用夜晚光线不好，采取各种办法超载、逃费等；四是经过几年的摸索，货车驾驶员也摸索执法规律、寻找执法漏洞，如找车托、找熟人、找关系；熟悉执法时间、执法地点等。
　　治超已经从集中治理阶段向常规治理阶段过渡，这一过渡时期的策略选择对治超工作是非常重要的。
　　
　　三、国外治理超限超载借鉴
　　
　　货运车辆超限超载并不是中国独有的现象，纵观欧美国家治理运输车辆超限超载的手段，我们可以得到很多有益的启示。在此以美国为例，1999年美国联邦公路管理局(FHWA)对各州超载1814.4kg违规车辆罚款的情况进行了统计，可以将其治超策略可分为四类：第一类是将小额罚款与高密度执法检查策略相结合，该类执法特点是执法频度高，但处罚力度不大，因而执法成本较高；第二类是将高密度的执法检查与高额罚款策略相结合。这类执法适用于超载现象比较严重的时期，一般不会长期坚持；第三类是将小额罚款与小密度的执法检查策略相结合，该类执法频度不高，处罚力度也不大，适用于超载现象不很严重的地区；第四类是将低密度的执法检查与高额罚款策略相结合，该类执法正好和第一类相反，执法频度不高，但处罚力度大，起到杀一儆百的效果。由于执法密度不高，驾驶员可能存在侥幸逃脱心理，但一旦被发现，则施以重罚，这类执法人员少、成本低。此统计分析结果表明：加大车辆超载执法检查密度和增加罚款额度对制止超载行为有类似的效果。
在美国，大部分与超载执法有关的治超工作，其执法技术手段主要是移动式或半移动式称质量设备。美国将48个州超载罚款单数与执法检查密度、超载罚款额和超载预期收益值等变量相关联建立回归模型，并对其进行估计分析，结果表明：（1）罚款对制止超载行为有一定的作用，虽然其有效性是非弹性相关的。例如，罚款额增加10%，估计罚款单数减少2.86%；（2）采用加大车辆称质量执法检查力度的策略也有类似的效果，此时，称质量车辆数增加10%，估计罚款单数可减少2.59%；（3）超载与车辆行程有更高的相关弹性，此时，车辆行程增加l0%，估计导致罚款单数增加8.85%；（4）对于每吨载货价值的估计，则有适中的有效弹性，但是，不具备统计显著性。
　　美国对固定称质量设备和移动称质量设备称质量车辆数的弹性估计结果表明：移动称质量设备称质量的车辆数的弹性估计值比固定地点称质量设备称质量车辆数的弹性估计值约高6倍，即固定地点称质量设备称质量的有效性与移动式称质量设备称质量的有效性相比，前者很差。这是由于固定式称质量检查站运转可以很快被发现，易于被运输企业逃避，包括逃离原有路线或者转向其他替代路线。
　　
　　四、近期治超的策略选择
　　
　　目前治超的基本模式以路上查堵为主。这种模式将问题的焦点集中于治超检测站，将矛盾集中于执法人员和驾驶员，执法人员处理稍不得当往往容易引起冲突使矛盾激化甚至危及执法人员生命。这种模式在超限超载现象普遍存在并有增无减的情况下是非常必要的。我国2004年开始的集中治理正是采用了这种模式。当治理收到一定成效、超限超载出现了新情况时（如前文所述），应及时对治理模式作出相应调整，下阶段治超调整思路如下：
　　（一）固定检测与移动检测相结合
　　根据执法成本和执法效果之间的关系，结合美国联邦公路管理局所作的统计及分析，四种策略中只有第三和第四种策略比较适合我国目前货运市场的状况。即货运超限超载率已经得到有效控制，执法频率也应相降低，这样既能达到执法效果，同时也能降低执法成本。同时，我国应逐渐增加移动检测减少执法成本，减少对所有车辆的普查，增加对个别疑似超限超载车辆的抽样检查。
　　（二）合理设置固定检测站位置，控制其数量
　　根据交通网络规划理论，运输网络的基本功能是输送和集散，而干线主要是输送功能，支线则主要是集散功能。从货物运输的特点和规律来分析，超限超载主要出现在干线，因此固定检测站的设置应以干线为主，结合本行政区的地形地貌分类设置，国内一般可以分为三类：第一类为省际检测站，设置在省际公路边界上；第二类为非省际检测站，主要设置在仅次于省际公路的主要公路上；第三类为交通量较大的支线公路和重要的交叉口上。这些检测站应远离人口密集的区域，以避免一些超限超载运输的司机企图绕过检测装备完善的省际检测站。并根据路网状况和交通流量控制检测站的数量。
　　（三）将固定检测站与收费站、高速公路服务区有效整合，优化执法环境
　　治超是一个复杂的执法过程，既体现执法人员的业务素质，同时也体现执法人员心理素质。治超检测站一般设置在远离人员密集的区域，较为偏僻，工作中所接触到的是形形色色的司乘人员和车辆，工作的全部就是查检、测量、劝返、卸载、罚款等。长期从事这样技术含量不高、简单、枯燥的工作，又远离城市，势必对执法人员的心理和意志是一个严峻的考验。为了调节执法人员的工作情绪，增强工作激情，应该为他们创造较为人性化的执法环境，与收费站、服务区等结合起来，使他们在工作之余还能与收费站、服务区的人员相互交流和沟通，从而化解工作压力。
　　
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