对我国农村基础教育投入的反思

　　摘 要：我国整体教育投入水平低，投入总量在使用上严重失衡，政府间财力格局与义务教育事权和责任不对称，所有这些因素造成了我国农村基础教育长期以来投入不足。为加快农村基础教育发展，对上述教育投入上的症结应进行深刻反思，要重新划分各级政府在农村基础教育投入上的事权和责任，多渠道筹措教育经费并建立和完善基础教育投入的管理机制。

关键词：基础教育：投入；反思；农村

长期以来，教育投入不足是我国农村基础教育发展中的主要制约因素。在市场经济日益发达、物质文明和精神文明同等重要的今天，谁都承认没有充足的教育投入作保障，教育优先发展的战略地位就难以落实。所以，对加大基础教育投入的必要性和紧迫性一定要有清醒的认识，要认真反思长期以来我国基础教育投入上的症结，要采取措施，加大投入力度。

一、我国农村基础教育投入的现状和矛盾

基础教育重在远效性，不能直接化为生产力，不像职业教育和高等教育那样本身具有“造血功能”，而主要依赖于“输血”才能健康发展。我国农村基础教育经费投入长期以来都处于“贫血”状态，概括分析，这是我国整体教育投入水平低、投入总量在使用上严重失衡、基础教育的投入存在着明显的城乡间差异、政府间财力格局与义务教育事权与责任不对称等原因造成的。

1.我国整体教育投入水平低

教育经费占国民生产总值的比重及其与有关国家的比较，是反映一个国家对教育事业重视和投入程度的一项重要参考指标。长期以来，我国国家财政预算内教育经费占国民生产总值的比重与国际上有关国家比较明显偏低。早在20世纪80年代，世界发达国家教育经费占国民生产总值的比重就已超过了5%，如：美国(1983年)为6.8%，日本(1983年)为5.6%，加拿大(1985年)为7.2%，原苏联(1983年)为6.6%，就连发展中国家印度在1985年也达到了3.7%，而我国直到进入本世纪才跃上3%。请看表1。

观察表1列出的数据可以发现我国整体教育投入水平是相当低的。近几年来，我国在教育投入方面虽然已做出了很大努力，但教育的投入仍然低于世界的平均水平，甚至低于世界上许多比我们落后的发展中国家的水平：十年前提出到20世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到4％的目标至今也没有实现，甚至有的年份还呈下降趋势。根据《教育部、国家统计局、财政部关于2003年全国教育经费统计公告》显示，当年国家财政性教育经费占国内生产总值的比例为3.28％，比上年降低0.04％。

资料来源：根据《中国统计年鉴》(2003年)整理

2.投入总量在使用上严重失衡，偏重非义务教育，使基础教育投入更显不足

我国教育经费不仅在总量上投入不足，而且内部分配的比例也很不合理，长期以来，国家财政教育投资的重心一直倾向于高等教育，对基础教育投入过少。请看表2。

资料来源：国家教委编：《中国教育综合统计年鉴》(1996)，高等教育出版社，1998年版，2页。

资料来源：《中国教育经费统计年鉴》(1997—2002)，中国统计出版社。



资料来源：国家教委编：《中国教育综合统计年鉴》(1996)，高等教育出版社1998年版，12页、186页。

从表2可以看出，1991年到1995年的五年中，我国高等教育生均国家拨付经费是中学生均国家拨付经费的10倍以上，是小学生均国家拨付经费的20倍以上。而且，这种投资结结失衡的现象还在进一步扩大。1996—2001,高等教育经费增长了3倍，而中等教育和初等教育经费只增长0.6倍左右。高等教育投入比重由1996平的16.3%提高到27.8%上升了11.5个百分点，中等教育和初等教育投入比重不断下降，两者分别下降了大约6个百分点。请看表3。

3.基础教育的投入存在着明显的城乡差异

中国教育投入总量不足，教育投入分配使用失衡，讨农村基础教育的发展已经十分不利，而更残酷的是，基础教育总体分到的一点点分配。又存在着明显的城乡间差异，城市中小学校拿走的比重远远高于农村学校，这就使农村基础教育经费的困境雪上加霜了。请看表4。

从表4可以看出，当年城市小学生均教育经费是农村小学生均教育经费的3倍，农村小学生均教育经费只占全国小学平均水平的76.07％，这种城乡基础教育投入分配上的差距一直存在着，如：到2002年，农村小学生均预算内教育事业费虽然增加到708元，比1996年增长了2倍，但只相当于全国小学平均水平的87.12%，城乡初中学校也存在着这样的差距，1996年，农村初中生均预算内教育事业费平均435元，相当于全国初中平均水平的79.27％;2002年，农村初中生均预算内教育事业费增加到796元，但只相当于全国初中平均水平的82.86％。这些比较表明，政府在对农村中小学公用经费的投入上，明显低于对城镇中小学的投入。

通过上述状况可以看到，中国教育经费投入形如剥笋，高等教育先剥走一层，然后是城市初中等教育再剥走一层，到了农村基础教育时就剩下一点儿卷心了。

4.政府间财力格局与义务教育事权和责任不对称，加剧了农村基础教育经费的矛盾

早在1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“要把发展基础教育的责任和权力交给地方”，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。本来，实施这一原则是为了充分调动地方办学的积极性，加快农村教育事业的发展，但“分级管理”的结果是把农村基础教育的重任完全下放到了乡、村。从资金投入来说，中央和省一级对农村基础教育已基本上不再付出，完全靠乡一级财政。1994年我国实行分税制财政体制，县乡两级财政可用财力大幅度下降，尤其是乡镇财政十分薄弱，教育投入已十分困难，为扭转这种不利状况，国务院于2001年5月29日颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》，提出了“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任”的要求，其核心就是把农村义务教育的责任和管理权限由乡镇政府上收到县级政府。

但是，农村义务教育的责任和管理权限上收县级，仍不能从根本上解决教育投入问题，因为县级经济的困难状况并不比乡镇好多少，据有关部门统计，全国县级单位赤字比例，1998年为22％，到2002年已上升到近60％。县级财政状况如此不佳，却要承担农村基础教育投入的重任；中央和省级政府掌握了国家主要财力，但基本摆脱了义务教育经费的责任，这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。

二、对农村基础教育投入的思考

中国农村基础教育投入的矛盾如此突出，怎样改变这一状况呢？

1.提高国家财政的整体教育投入比重，重新划分各级政舟在农村基础教育投入方面的事权和责任

前面已经指出，我国整体教育投入不足，政府间财力格局与义务教育事权和责任不对称，这是我国农村基础教育发展滞后的一个制度性原因，必须改变。

(1)提高国家财政对教育的整体投入。各级财政部门要确保现有顶算口径的教育支出稳定增长，要切实按照“三个增长”的标准安排教育支出，即中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长；生均教育经费要逐步增长；教师工资和公用经费要逐步增长。地方财政的超收部分也应更多地用于教育投入。

(2)强化中央和省级支持农村基础教育的职责及投入，改变重高等教育、轻基础教育的不合理状况，减轻县、乡级财政负担。

(3)中央财政直接负担中小学教师工资，切实执行中小学教师“工资资金专户”制度。由财政部门根据核定的编制和国家规定的工资项目标准，中央财政通过银行直接划拨到教师在银行开设的个人账户中。对擅自挪用教师工资的单位或个人必须予以严惩。这样能最有效地保障农村中小学教师队伍的稳定，能保证拨付的教育经费真正全部用于农村义务教育。

(4)加大对老、少、边、山、穷等贫困地区基础教育的扶持。由于投资基础教育缺乏明显的、快速的，直接的收益，因此在贫困地区，无论是地方政府还是农民都缺乏投资基础教育的积极性，中央应对这些地区实施教育投入倾斜政策。

2.多渠道筹措教育经费

我国有着“两条腿”走路的办学传统，从我国国情出发，在坚持以国家财政拨款为主的同时，还要积极地多渠道筹措教育经费，这样能更好地加强农村基础教育的投入。

(1)各级政府依法征收用于教育的各种税费、社会集资和各种教育基金。

(2)充分运用财政、金融等手段提高农村教育的融资能力，它包括：利用政府债券资金购置农村教育设施；争取更多的国际金融组织和外国政府、民间的低息、无息贷款。

(3)利用各种优惠政策鼓励企业、社会团体和个人对农村教育捐赠。

(4)出台优惠政策，鼓励农村中小学开展勤工俭学。

3.建立和完善基础教育投入的运行和管理机制

为保障基础教育投资合理、有效使用，应建立和完善基础教育投入的运行、管理机制，以加强对基础教育投入的有效使用。

(1)建立监督机制。国务院和县级以上各级人代会或其常委会要加大对教育预算支出的监督力度，同时还需要监察部门的行政监督、审计部门的审计监督、教育督导部门的检查监督和新闻部门的舆论监督等，主要监督这些部门是否按政策拨款筹资，教育经费是否及时到位，教育经费使用是否合理等。

(2)完善基础教育事权与财权相统一的制度、长期以来，各级政府的教育行政部门主管教育事业，而教育经费投入却分别由政府的财政部门和计划部门掌管着，教育行政部门无权根据地方教育事业发展的需要提出、批准教育经费预算，这很不利于财政对教育拨款的统筹安排、科学管理和有效利用。因此，我们要改革现有的教育经费管理体制，逐步做到由教育行政部门提出经费预算建议，列入政府经费预算计划，经人大审议批准后，由财政部门全部划拨教育行政部门统筹管理。这样，教育经费在国家及各级政府预算中占有稳定的份额，不因政治、经济或其他因素的影响而经常波动，且实行预算单列，保证专款专用。

(3)加强教育经费管理，提高义务教育经费的使用效益。农村基础教育困难重重，尽管与投入不足有关，但同时也要看到长期以来义务教育经费在管理上漏洞百出，领导干部挪用、甚至侵吞教育经费的现象普遍存在，使本来就不足的教育经费更是雪上加霜。所以，必须建立法规，惩治腐败，提高教育行政官员、学校管理人员的素质，对教育经费进行有效控制与使用。

总之，没有相应的教育投资作保证，跨世纪的基础教育发展目标就不可能实现。为此，我们一定要抓好基础教育的投入，要常抓不懈，促使我国基础教育飞速、健康地发展。