农村中小学布局调整的原因、动力及方式选择

　　摘要：本文在对中西部部分省市调研的基础上，就我国农村中小学新一轮学校布局调整的原因、动力及其方式选择进行了探讨，指出我国农村中小学布局调整是农村税费改革的一种自然选择、农村城镇化的必然结果和农村生源减少的客观要求，调整的动力在于追求效益、重视教育的均衡发展和质量的提高，其选择方式主要有示范方式、强制方式和示范与强制相结合的方式，其中，示范的方式是一种较为理想的方式。

关键词：农村中小学；布局调整；原因；动力；方式选择

从20世纪90年代中后期开始，特别是2000年以来，我国农村中小学开始了新一轮学校布局的大调整。那么，学校布局调整的背景是什么？调整的动力何在？以什么方式来实施调整的？而这些都涉及到学校布局调整中的权力运作与方式选择。本文试图在对中西部地区部分省市调查的基础上就上述问题进行初步探讨。

一、农村中小学布局调整的原因

1.农村中小学布局调整是农村税费改革的一种自然选择

农村税费改革之前，农村中小学教育投入主要来源于乡镇，即教育费附加、教育集资、财政拨款（县乡财政）。由于国家投入甚少，县乡财力薄弱，农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育的主要经费渠道。税费改革后，随着农业附加税以及集资等的废除，县乡财政收入减少。尽管2001年国家对农村义务教育体制进行了重大调整，实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的基础教育管理体制和财政体制，但由于投入机制没有建立起来，资金投入出现“空档”，导致农村义务教育投入普遍减少，基本办学条件不能得到保证，特别是农村中小学的危房改造面临困境。因此，县及县以上政府希望通过农村中小学布局调整，提高资源利用效率，减轻财政压力，于是布局调整就成为农村税费改革后政府的一种自然选择。

2.农村中小学布局调整是农村城镇化的必然结果

所谓城镇化是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化及城市不断改革完善的过程。从经济学角度看，经济发展、工业化、现代化的过程从某种意义讲，就是自然经济状态的农村不断衰退、城镇不断发展的过程。改革开放以来，由于城镇化的加速，在我国县（含县级市）及其以下的农村中，出现了占比重比以往大得很多的小城镇，它与乡土农村的经济社会发育程度、人口集聚程度以及相应的文化教育事业发展程度等都具有明显的差异。因此，我国农村教育历来以行政区划为基础予以布局的方式已陈旧落后，“乡办高中、村办初中、小学办到家门口（自然村）”早已被淘汰，就是“县办高中，乡办初中，村办小学”的格局也受到了城镇化和计划生育后学龄人口减少的冲击，如今大部分行政村已办不了小学。在这种情况下，不是按行政建制的乡、村分散人力、财力、物力，而是撤乡并镇或在中心镇重点加强初中校建设，在县城和有条件的中心镇设置与发展高中阶段的教育，在乡镇或中心村办小学，即按人口规模和转移趋势规划学校布局就成为历史的必然。

3.农村中小学布局调整是农村生源减少的客观要求

20世纪70年代以来，我国开始强有力地推行计划生育政策，到90年代中后期，由于计划生育政策的落实，农村人口出生率下降，中小学生源减少是一种普遍现象。有些地方校舍建设好没几年，学生却没有了；有些地方则出现了大量“麻雀学校”。农村中小学布局调整是农村中小学生源减少的客观要求。

此外，农村人口的大规模流动和广大农民及其子女对优质教育资源需求的急剧增加，也要求对农村中小学布局及时进行调整。

二、农村中小学布局调整的预期和动力

农村中小学布局调整是一个持续的、渐进的过程，但每一次布局调整都有其特定的行为预期。受这种预期心理的影响与制约，就构成了每次农村中小学布局调整的动力。90年代中后期开始的我国农村中小学新一轮布局大调整，既可以说是税费改革过程的重要组成部分，也可以说是我国社会转型与发展过程中的一种必然现象，同样具有其特定的行为预期和动力。

1.追求效益是各级政府尤其是县级政府进行农村中小学布局调整的初始动力

从经济学的角度看，效益是指社会经济活动中物化劳动和活劳动的消耗同取得的符合社会需要的劳动成果的对比关系。讲求经济效益就是用尽量少的劳动消耗取得尽量多的有用成果。而这里的所谓“效益”，主要是强调由于计划生育政策以及人们生育意愿降低、人口流动和城市化的影响，农村学龄儿童数量锐减，传统以行政建制的乡、村办学模式已过时，应集中办学以突出“规模效益”。这种动力同税费改革后教育财政和管理体制的变化密切相关。从20世纪90年代中期开始，随着“分税制”和农村“税费改革”的推行，“三级办学，两级管理”的体制重心偏下引发的问题日益凸显。例如，许多地方乡镇财力有限，难以支撑义务教育维持与发展；学校必要的办学经费得不到保障，向农民征收的“教育费附加”不规范，致使农民负担过重；教师工资拖欠，学校房舍维修不及时等等。在这种背景下，2001年我国开始实行“以县为主”的教育财政和管理体制，“以县为主”的体制实质上是将对义务教育的投入责任以及重要人事管理责任由乡级政府移交给县级政府。这一体制的确立给县级政府和教育部门无疑带来了相当大的压力，相当一部分县，特别是中西部地区以农业为主的县长期存在财政能力薄弱的问题更加凸显。因此，为了解决这一问题，各级政府尤其是县级政府对效益的追求就成为农村中小学布局调整的初始动力。

2.重视中小学教育的均衡发展是政府进行农村学校布局调整的直接动力

由于我国仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出。作为二元社会中的中国，教育发展最突出的一个问题就是城乡教育发展不平衡。这种不平衡一方面体现在各级各类教育的普及率上；另一方面，也是更重要的，是教育质量的差异——无论是办学条件，还是师资水平，农村都无法与城市相比。在构建和谐社会和建设社会主义新农村的过程中，政府开始注意教育发展和资源投入中的差距，重视区域内中小学教育的均衡发展，使区域内的普通中小学在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态，与中小学教育的公共性、普及性和基础性相适应。但长期以来所形成的农村过于分散的办学模式无法使政府均衡地进行资源投入和师资调配。因此，通过学校布局结构调整，合理配置好公共教育资源，适当集中办学，调整和撤消一批生源不足、办学条件差、教育质量低的学校，实现区域（县、市、区）内或更大范围内中小学教育的均衡发展就成了政府工作的题中应有之义，也是政府进行农村中小学布局调整的直接动力。

3.追求质量的提高是政府进行农村中小学布局调整的最终动力

随着我国农村人口出生率的下降和城市化的快速推进，广大农民及其子女对优质教育的需求也日益迫切。农村中小学布局结构的调整，使人们更多地关注这项工作对于提高教育质量的意义。但由于长期以来我国不少农村地区中小学布局分散，办学条件差，学校和班级规模普遍较小，复式班过多，教师负担重，教学质量差，难以满足广大农民及其子女对优质教育的需求。因此，农村中小学布局结构的调整，既要关注学校的规模效益和教育均衡发展，更要重视这项工作对于提高教育质量效益的意义。为此，各地通过大力调整农村中小学布局，大力发展乡镇中小学，积极推动村与村联办完全小学，扩大办学规模；有计划地撤并那些规模小、质量低、效益差的初中，有效地改善了办学条件，促进教育教学质量显著提高。可以这样说，追求教育质量的提高是政府进行农村中小学布局调整的最终动力。

三、农村中小学布局调整的方式选择

农村中小学布局调整主要是地方政府的行为，地方政府强调布局调整追求的是效益和质量的提高，以便获得社会的认可，但这并不意味着布局调整会自动得到当地社区的认可，获得乡村社会给予的支持。事实上，广大村民家长对农村中小学布局的调整有着自己独立的认识，可能与政府的想法一致，也可能并不一致。据我们对一些省市的调查表明，在农村中小学布局调整过程中均出现过部分村干部、家长反对拆除当地中小学，让孩子到较远的地方上学，个别乡镇的农民甚至采取抗议的方式反对布局调整。之所以出现这些情况，一是建校又撤校，群众不理解，村干部难接受。多年来，由于农村的教育，尤其是村级小学都是由农民自掏腰包办起来的，国家投入极为有限，特别是20世纪80、90年代普及九年义务教育时，村级小学大都是由当地村干部带领村民多方筹资建起来的，他们为建校饱受艰辛，甚至至今为此而负债。学校的建成使用往往属于地方文化体系的重要组成部分，是当地的标致性建筑，因此常常作为一任或几任村干部树立在村民心中的一座丰碑，他们常以此为荣。现要将学校停办或撤并，不管天大的理由大家心理都不是滋味，在村民看来，一村一校天经地义。因此，有的村在经费极为紧张的情况下也宁愿自聘教师而不愿撤校并校。

二是考虑布局调整可能会给子女上学带来诸多不便。比如交通问题、安全问题。布局调整后有的学生距校十多里或更远，早晚上学回家，难免不测，家长不放心。此外，家长担心孩子到外村就读，寄人篱下，受人欺负。

三是农村不少家庭经济比较困难，到外地就读或寄宿既要增加费用，又担心孩子吃不好，睡不好。孩子在本村读书，吃住在家中，不仅可以节省开销，早晚还可以帮做些家务活。当然，也有些家长对孩子要求不高，送孩子读书只满足于会识几个字，会写自己的名字，会简单计算就行。因此，对办学条件和教学质量要求不高，认为在哪里读书都一样，何必舍近求远。

由于以上问题和困难的存在，因此，农村中小学布局调整不是一种自发的行为，而是社会力量所塑造的，也是一种社会结构问题的反映。农村中小学布局的调整在一定意义上是利益格局的调整，在调整过程中政府始终居于主导地位，并且不少地区是以运动形式进行的，这就使得布局调整的方式选择呈现出教育行政与政治的特点。依据调整过程中政府行政方式选择的类型来看，大致可以划分为以下三种方式。

1.示范方式

示范方式就是政府以成功的经验来推动整个区域内农村中小学布局的调整。具体的做法是政府制定较长时期的学校布局规划，有意识地加强规划内定点学校的建设，使这些学校具有吸引力，逐渐吸引周边学生过渡到这些定点学校。湖北省钟祥、沙洋等县市在布局调整过程中主要就是运用这种方式。河北省东光县是一个国家级贫困县，2005年小学由400多所调整为62所，教学班由1500多个下降到700多个。东光县中小学布局调整之所以取得了成功，关键也就是采用了示范方式。该县政府及教育行政部门首先选择了10处校舍最破旧、最分散的学区，把布局结构调整与危房改造结合起来，经过县、乡、村一起努力，第一批总投资1062万元的10所项目学校2001年动工，2002年全部投入使用。学校建成后，县里为这些学校选配了优秀教师，率先建设微机室，开设了信息技术教育课、英语课。一个学年以后，这些学校的教学质量明显提高，在各自乡镇都处于领先地位，原来那些抱怨“学校离家远了”的家长也开始赞扬“学校的教学质量高了”。一些当初持观望态度的村也主动找县教育局，要求进行学校布局调整。运用这种方式可以发挥成功经验的带动作用。就广大群众而言，样板的力量是什么地方什么时候都不能低估的，尤其是在农村中小学布局的调整问题上，村民和村干部都有着浓厚的攀比心理。因此，用布局调整搞得好的典型经验不仅可以说服村民，而且可以减少他们与政府在学校布局调整方面的冲突。

2.强制的方式

所谓强制的方式，是指政府利用手中掌握的资源，用行政方法对农村中小学布局调整进行直接的控制和干预，以达到政府意愿目标。运用这种方式，政府处于主导地位，群众没有参与到决策过程中。在一些地方，教育行政部门在操作过程中不能及时召开家长会及社会各方代表的通报会，而是令到即行，使家长、社会和学校缺少必要的沟通和了解。在布局调整过程中，各地为揽政绩，层层加码，以求超额完成任务。这样的布局调整变成了从上到下的政府行为，而不是立足于对本地的实际调查，导致结果为调整方案一出台，报告、反映雪片飞来，政府工作被动，方案难行，甚至搁浅。地方政府之所以能够这样做，是因为在我国教育的发展主要是以行政力量在推动，相关群众常常是被动的参与者，他们在教育改革过程中的角色是由政府设定的，与此同时，在乡村社会又缺乏对政府的强有力监督和有效的群众意见表达机制。政府与村民的这种互动结构是导致政府发动“强制性变迁”的基础，但村民在此过程中的消极态度和行为也会影响政府强制性变迁的效果。由于村民对布局调整的重要性缺乏充分的认识，在具体工作中表现消极，致使个别地方的布局调整工作不能如期完成。

3.示范与强制相结合的方式

这种方式从某种意义上说也就是胡萝卜加大棒的方式，即政府给予那些布局调整的学校以相应的好处，而对那些不愿进行布局调整的学校和村民则采取威胁和强制的方法。运用这种方式，其具体做法是政府首先将若干规模较小的初中合并或并入其它规模较大的初中，这些并掉的初中校舍则整体移交给中心小学和那些交通便利、位于人口稠密地区的村校，使得这些学校吸纳村小的能力增强，村小撤并后校舍则留给幼儿园。如河南省济源市承留镇的学校布局调整，一开始有些村民想不通，并编出“撤校就是倒退，并点就是犯罪，小学出村是受罪，向外投资是浪费”的顺口溜，甚至出现围攻、谩骂乡镇教办人员的现象。为了做好村民的思想工作，政府先行试点，并组织村民参观合校并点的先进村小。参观后村民们发现，人家校园环境好，教师水平高，宿舍、食堂干净卫生，不但体、音、美有专任教师上课，而且开设了英语和微机课。通过比较，村民们马上找到了自己村小的差距和不足，开始同意让孩子出村上学了。该镇的学校布局调整也达到了“资源共享、规模办学、优化配置、减轻负担、提高质量”的目的，受到了学生家长和村民的一致好评。运用这种布局调整方式能够相对妥善地处理各方面的矛盾。但在具体实施过程中，一些村民如果不愿撤并村小，政府也会采取威胁或强制的方式。如告诉村民，如果不撤并，将不会派最好的老师到村小任教，村小的质量无法得到保证。在这种威胁和强制下，一些不支持布局调整的村民也会被迫同意。

当然，具体采取哪种方式是同地方政府面临压力大小、当地村民的认可程度、习惯使用的行政方式和可用的资源以及一些偶然的机会有关。如果上级政府的压力太大，地方政府可用的资源又较少，采用强制方式的概率就高；如果在平时的政府工作中地方政府较为习惯使用某种行政方式，那么，在农村中小学布局调整过程中政府使用某种行政方式的概率也就高。总之，地方政府在农村中小学布局调整过程中行政方式的选择反映了国家与社会在当地发生互动的基本特征。不过，从上述分析中不难看出，示范的方式是一种较为理想的方式。