对当前农村中小学布局调整的反思

　　摘要：本文在对河南中原地区农村中小学布局调整情况调研的基础上，反思了当地农村中小学布局调整的成功经验和存在的问题，并就如何促进农村中小学布局调整健康发展提出了三点建议：建立农村中小学教育投入保障体系；大力加强农村中小学标准化建设；结合人事制度改革，优化教职工队伍结构。

关键词：农村中小学；布局调整；义务教育；反思

2006年4月，我随华中师范大学组织的《我国中部地区农村中小学布局调整问题研究》课题组，深入河南中原地区市县农村开展调研。调研了解到，中原地区市县新一轮农村中小学布局调整从2001年开始，持续至今已有5年，农村中小学布局调整中的高中已基本完成预定调整任务，初中已完成92％，小学已完成70％。农村中小学布局调整既有成功经验，也存在不少问题。反思其中的经验和问题，提出合理的对策，对于进一步完善农村中小学布局调整工作，促进农村基础教育健康发展具有十分重要的意义。

一、农村中小学布局调整的主要成功经验

（一）政府重视是农村中小学布局调整顺利进行的前提。政府合理利用资源分配权、人事调度权、政策制度制定权进行统一调控，有利于中小学布局顺利调整。调查发现，凡政府高度重视的地方，中小学布局调整进展就顺利，调整效果就好；凡政府不够重视的地方，中小学布局调整进展就慢，调整效果不理想。中原地区某县，中小学布局调整走在当地最前列，该县政府高度重视这一工作，将其列入教育强县的工作内容之一，县委领导和教育局局长亲自深入农村调查研究，了解情况，制定了全县农村中小学布局调整统一规划，就调整后的中小学服务半径、学校数量、规模、学校建设标准、学校教学设施配备等制定了具体的操作方案，并成立了领导小组负责实施。为了筹措建设资金，该县政府除了加大财政拨付力度外，县领导还带头捐款建校。在县领导的带动下，一年内社会各界就捐款近2千万用于中小学布局调整建设。该县计划于2007年建成规范化小学100所，初中20所，高中4所，现已完成86％的调整与建设任务。在中原地区，高度重视布局调整工作的县大约有1／3,这些县中小学布局调整效果都比较好。相比之下，其他重视程度不高的县，中小学布局调整的步伐缓慢，矛盾和困难较多，效果较差。

（二）因地制宜，分类指导，分步实施是农村中小学布局调整应坚持的基本原则。政府统一规划、统一建设标准是保证农村中小学办学条件均衡发展的重要措施，但这并不等于在农村中小学布局调整中要“一刀切”“大一统”。不顾实际，不考虑农村学生的需要硬性开展布局调整，会损害农村学生和家长的切身利益，导致部分学生流失，不利于九年义务教育成果的巩固和提高。中原地区农村中小学布局调整的一条成功经验就是把政府的统一规划与不同地方的实际条件、实际需要结合起来，在顾全大局、重视整体效益和资源优化的前提下，兼顾偏远、山区、经济落后、人口分散村落的家长与学生的实际需要。例如，在偏远山区的村落里仍然保留教学点，配备必要的师资和教学设施，加强统一管理。对经济落后，人口分散的村落，保留原小学，并加强建设与管理。小学低年级儿童原则上就近在教学点和小学就读，高年级学生可到中心村小学（村联办小学）或镇中心小学就读。中心村小学服务半径为2公里，初中集中到镇办寄宿制学校，高中集中到县城。在现有条件下，小学建寄宿制学校有一定困难。因此，政府不强制要求，根据不同的条件和需要情况而定。由于当地政府在农村中小学布局调整中既加强了统一调控和统一规划，又坚持了注重实际、因地制宜、分类指导和分步实施的原则，因而产生了良好的社会效益：一方面优化了教育资源，促进了教育的均衡发展；另一方面，又解决了偏远山区、落后地方农民子女上学难的问题，广大民众对此比较满意。

（三）行政调控与成功经验示范相结合是农村中小学布局调整的合理选择方式。华中师范大学范先佐教授把农村中小学布局调整的方式分为三种；示范方式，即政府以成功的经验来推动整个区域内农村中小学布局的调整。强制方式，即政府利用手中掌握的资源，用行政方法对农村中小学布局调整进行直接的控制和干预，以达到政府意愿目标。示范与强制相结合的方式，即两者的结合运用。并认为示范的方式是一种较为理想的方式。河南中原地区农村中小学布局调整的实践表明，行政调控与成功经验示范相结合是农村中小学布局调整的合理选择方式。有的乡镇政府在农村中小学布局调整中只是开会、发文件、提要求，具体怎么调整，主要靠村民和村干部的自觉自愿。大多数村民和村干部不愿把自己村的学校撤掉，结果导致70％的村小学布局调整受阻。还有一些乡镇政府在布局调整过程中始终处于主导地位，采取行政手段，按政府意愿强行撤并学校，群众基本不参与决策，处于被动位置，由于缺乏与群众沟通，群众对调整持消极态度，甚至对抗，40％的地方调整难以推行。中原地区某县在中小学布局调整中把行政调控与成功经验示范结合起来，产生了良好的效果。一方面，政府制定统一的学校布局调整规划和统一的学校建设标准，并在全县强力推行，哪里遇到问题，就做哪里的工作；另一方面，政府有意识率先加强一批定点学校的建设，使办学条件、教学质量明显改善，吸引周边学生就学，组织村民参观先进布局定点学校，通过比较找到自己村学校的差距，愿意让孩子到定点学校上学。该县采取这种方式妥善处理了各种矛盾，布局调整进展快、效果好，群众满意率达93％。

（四）把农村中小学布局调整与加强薄弱学校建设结合起来，是促进义务教育均衡发展的有效途径。薄弱学校是指学校基础设施、师资水平、教育质量等明显低于国家办学条件标准的最低要求，在本地区同类学校中处于差等位置的学校。薄弱学校的形成有多种原因，主要是这类学校长期以来生源减少，投入不足，导致办学条件越来越差，教学质量越来越低。薄弱学校的存在侵害了部分农民子女受教育的平等权，违背了义务教育基础性、公共性、平等性的要求。要使“普九”成果得以巩固和提高，必须改造和消除薄弱学校，促进教育均衡发展。中原地区有3个县在农村中小学布局调整过程中，不是采取简单的撤并、减缩学校的办法，而是制定统一的办学条件标准，加强学校建设。凡是被确定为定点学校但不符合办学条件标准者，由政府主导投资建设，达到标准要求。2004年以来，每个县平均投入近6000万元，把全县中小学危房基本改造完毕，70％的小学拥有了整洁的校园、操场、图书室、体音美和实验器材、电脑和桌凳齐全的教室；大部分初中除具备上述条件外，还建设了卫生食堂、水冲厕所、学生宿舍、多媒体教室、远程教育系统。经过改造，当地中小学校园面貌焕然一新，学校之间的差距明显缩小。

二、农村中小学布局调整存在的主要问题

河南中原地区的农村中小学布局调整，以政府为主导，坚持因地制宜、分类指导、分步实施的原则，加大薄弱学校建设的力度，优化了教育资源，促进了义务教育的均衡发展，达到了初始的预定目标。但在调整过程中也出现了不少问题，如不及时解决，将损害农村中小学布局调整的成果，降低农村中小学教育质量。

（一）教育经费投入严重不足。农村中小学布局调整不是简单的撤并、减缩学校，调整的根本动力是优化教育资源配置，提高办学质量。但是，我们调查发现，一些县开展农村中小学布局调整的初始动力是为了减轻政府的财政负担，追求规模效益。中央实行“以县为主”的管理体制以来，义务教育的投入责任已由乡镇政府移交给县级政府。这一体制的确立给县级政府带来了巨大的财政开支压力，不少县的财力薄弱，基本上属于“吃饭财政”，承担义务教育的经费投入确有较大困难。面对新一轮农村中小学布局调整，这些财力困难县主要采取撤并、减缩学校数量的方式，以提高办学规模效益，减轻财政压力。由于只是简单减少学校数量，很少增加投入，因而很难实现优化教育资源配置，改善办学条件，提高教育质量的目的。还有一些县，虽然政府也十分重视学校布局调整工作，也试图通过布局调整加强学校建设，改善办学条件，但由于财力困难，感到无能为力。据一个县的教育局测算，该县要把全部中小学建成标准化学校，需要资金1亿多，按目前财力，需要10年以上时间才能完成。由于财政投入不足，只能先重点建设一批中心学校，其它村联办小学的建设只有不断推后，使原本规划的统一的标准化学校建设目标难以实现。

（二）教育资源配置不合理。北京理工大学杨东平教授认为，政府对中小学应当实行公平的财政政策，从根本上改变教育资源配置向名校、强校倾斜的不公平做法。调查发现，在中原地区农村中小学布局调整中，大多数县存在教育资源配置向示范性高中、重点初中、中心小学倾斜的情况，个别地方甚至把建设“窗口学校”作为政绩工程。笔者看到，一些城市学校和县重点高中、初中校园建设十分漂亮甚至豪华，教学设施现代化程度很高，一些“窗口学校”有校园网站、电控自动门、体育馆、科技大楼等。而当地的农村初中、小学却是一片凄惨景象：小学没有图书室，没有像样的操场，教师没有办公室，许多学校缺少基本的体音美教学器材，偶尔见到一两台电脑，上面落满了灰尘，因怕费电长期不敢使用（有的学校没人会用）。在农村中小学布局调整中教育资源配置不合理的做法直接妨碍了教育的均衡发展，制约着教育公平理想的实现。

（三）寄宿制学校的建设与管理困难重重。农村中小学布局调整，使教育资源得到整合，办学规模有所扩大，但同时也因学生上学路途距离的增加，给学生带来了许多不便。寄宿制学校的建设一定程度上解决了学生上学远和家人无暇照顾的困难。寄宿制学校的发展在现实情况下有以下积极意义：减少了学生的辍学、流失率，有利于对学生进行系统教育，提高了学生的学习质量和综合素质，培养了学生独立自主能力。但是，农村寄宿学校的建设与管理也面临许多困难。调查发现，中原地区农村寄宿制小学很少，初中基本上实行寄宿制。从目前实行寄宿制的学校看，面临的主要困难有：

1、建设经费不足，寄宿条件很差。农村寄宿学校的寄宿用房与配套设施投资没有纳入当地政府教育经费预算，学校在建设寄宿用房和购置设施时，只能自行筹措或用一定办法吸纳社会资金。由于资金有限，建设的房舍十分简陋，大部分寄宿学校无浴室，无水冲厕所，无饮用热水，给寄宿学生的生活带来困难。

2、学生寄宿，增加了家庭经济开支，给农民家庭造成一定经济负担，使部分困难家庭子女出现上学难问题。

3、寄宿学生远离父母，缺少亲情关爱，缺少家庭教育的配合，其身心健康成长受到不利影响。

4、寄宿学校缺少保育员和相关服务人员，不利学校管理。寄宿学校的保育员和相关服务人员不在国家定编之列，学校无法配备专职保育员，寄宿生的管理只能由班主任和任课教师兼任，增加了教师的工作负担。由于缺少必要的管理人员，学校无暇顾及学生的饮食起居、卫生、安全、防疫等工作，容易造成不安全和不稳定事件的发生。

（四）欠帐较多，隐含严重财务危机。为了完成中小学布局调整的任务，县政府给乡镇政府施加压力，乡镇政府又给学校施加压力，学校出于生存与发展的考虑，不得不想尽办法筹资建校。据我们了解， 90％的初中学校的学生住宿、食堂用房是吸纳社会资金参与建设的，65%的学校校园绿化硬化，校舍改造与修缮是依靠贷款或借款来完成的，94％的学校前几年“普九”有欠帐。农村中小学旧债和新增债务合计有100万元以上的占当地学校总数的13％，有50-100万元的占21％，有20—50万元的占15％，20万元以下的占40％，只有11％的学校基本不欠帐。农村中小学除了学杂费（部分学校有少量住宿费），没有其它任何收入，沉重的债务无法偿还，而且在“一费制”约束下，债务增加的趋势难以改变。农村中小学隐含的财务危机，必然对中小学的生存与发展带来严重威胁。

三、建议

解决农村中小学布局调整中存在的问题，保障农村中小学布局调整健康开展，除了继续推广前述的成功经验外，笔者再谈三点建议：

（一）建立农村中小学教育投入保障体系。足额的教育经费投入是教育事业发展的基本条件。农村中小学布局调整中出现的问题，如寄宿学校建设问题、标准化学校建设问题、学校财务危机问题，都与教育经费投入不足有关。为了促进农村义务教育的健康发展，巩固和提高普及九年义务教育的成果，必须下决心建立农村中小学教育经费投入的保障体系。2005年11月，国务院发布了《中国全民教育国家报告》。《报告》提出，政府将以更大的精力、更多的财力，全面推进农村教育发展，为此，中央计划逐步把农村义务教育纳入公共财政体系，加大农村地区，尤其是中西部地区义务教育省级政府和中央政府的教育投入比例。笔者认为，要把中央政策落实到位，应建立各级政府合理分担教育经费比例的机制，并制定教育投入法规予以保障。此外，各级政府还要认真落实我国《教育法》规定的教育投入的“三个增长”，要加强和完善对各级政府落实教育投入“三个增长”的法律监督，以保证教育投入真正到位。

（二）大力加强农村中小学标准化建设。中小学标准化建设是义务教育均衡发展的关键。自教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》以来，全国不少地方开始把推进义务教育阶段学校标准化建设放在突出位置，山东、北京等地改变了过去根据城市、农村的不同发展水平，将标准分等级操作的做法，开始实行城乡统一的标准，各学校办学设施装备水平既不能低于标准要求，也不能过高超标，使同一地区的不同学校办学条件相差不大，充分体现了政府的均衡导向。

农村中小学布局调整的最重要目的是优化教育资源配置，提高办学质量。要实现这一目标，必须大力加强学校标准化建设。河南中原地区大约有1／3的县统一规划办学标准，按统一要求建校。虽然县财政困难，但仍然能够千方百计有步骤地推进，体现了当地政府的教育均衡发展理念。但也有一些地方政府不重视学校标准化建设，在中小学布局调整过程中教育资源向少数重点校倾斜，对村级小学建设投入不足，人为扩大了同一地区校际之间的差异，不利于教育均衡发展。各地应该根据国家有关规定和当地实际，制定和完善本地区义务教育阶段学校办学条件基本要求，结合农村中小学布局调整工作，大力加强农村中小学标准化建设。

（三）结合人事制度改革，优化农村教职工队伍结构。中小学布局调整不仅仅是空间分布的变化，也包含着人力资源的重新配置。随着农村中小学布局调整的不断推进，学校数量逐渐减少，学校规模有所扩大，学校教职工数量基本达到要求。但农村教师师资结构矛盾日益突出。据调查，农村中小学教师年龄普遍偏大，小学教师年龄在50岁以上者占

56％，初中占43％。学科结构不合理，体音美、英语、计算机教师短缺，农村70％的小学没有开设英语课和计算机课。农村学校师生比不符合实际，当地农村师生比小学为1:25,初中为1:18.5（而城市小学为1:20,初中为1:13.5)，农村学校虽然总人数少，规模没有城市大，但班级数量并不少，工作量并没有减少，且工作难度较大，依据学生总数核定教师编制，不符合农村实际，导致农村教师工作十分紧张和艰苦。随着寄宿学校的发展，需要配备专职保育员和相关服务人员，但是，自2001年基础教育控编以来，寄宿学校的保育员和服务人员不在学校编制之列，以至于学校无法配备相关人员，保育工作、后勤服务只能由教师兼任，极大地加重了教师的工作负担，并且容易造成安全隐患。

要解决这些问题，当地政府在中小学布局调整过程中，应该结合人事制度改革，全面推行教师聘任制，吸纳年轻大学生到农村学校任教，补充体音美、英语、计算机等学科教师，合理确定农村师生比和编制，将寄宿学校的保育员和后勤、安全管理人员单独定编，提高教师和保育人员的素质，不断优化农村教职工队伍结构。

参考文献：

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