建立健全农村教育经费的投入保障机制

　　当前，全国各地都在深入推进农村税费改革，切实减轻农民负担。实施税费改革后，农村教育经费的来源渠道发生了很大变化。如何适应变化了的新形势，建立健全农村教育经费投入保障的新机制，确保农村教育经费投入的稳定增长，确保农村教育的持续健康发展，是一个值得我们认真研究的问题。
　　一、税费改革后农村教育经费出现严重短缺
　　农村税费改革后，农村义务教育经费的总投入比改革前大幅度减少。以湖北省老河口市为例，农村义务教育经费的投入情况为：税费改革前的2001年，全市投入4000万元，改革后的2002年全市投入为3100万元，低于改革前的投入水平，减少22%。减少的主要原因：一是财政预算内对教育的拨款，不能弥补因农村教育费附加和教育集资取消后带来的经费缺口；二是各地取消了除书杂费以外的代收费项目，学校的预算外收入普遍减少等。与此同时，一些上级拨付的政策性的教育经费也不能按时足额到位，各地截留、挪用教育政策性资金现象屡禁不止。总的来看，目前农村教育经费的来源主要由六大块构成：财政拨付的教师工资、靠学校收取杂费的学校公用经费、税费改革后上级的转移支付资金、危房改造专款、城镇教育附加费和地方教育发展费。在这六项资金中，城镇教育附加费和地方教育发展费挪用严重，学校公用经费在许多地方没有纳入财政预算，税费改革后上级的教育转移支付资金，在大多数县（市）区被用来发放教师工资，资金的用途与上级拨款的使用要求相差甚远。
　　农村教育经费的短缺导致农民义务教育出现了新的困难和问题：一是义务教育生均公用经费水平下降，学校运转十分困难。二是中小学危房改造和建设资金缺乏，学校安全令人担忧。在一些地方，“两基”验收后，学校建设基本停了下来，已经降下去的危房比例又出现了反弹。三是资助贫困学生经费紧缺。四是“普九”债务无力偿还，正常教学秩序难以保证。五是教师待遇落实不好，教师流失问题严重。
　　农村义务教育投入的下滑影响了学校的正常运转。不少学校因支付不了水电费，出现了“返古”现象，由吃自来水改为吃井水，由用电灯改为用煤油灯，添置教学设备、改善办学条件根本谈不上，办学水平难以提高。
　　二、建立农村教育经费的投入机制，保证农村教育经费不断增加
　　针对农村税费改革对农村基础教育带来的新变化，必须改革现有的农村教育经费的筹措办法，努力建立起与财税体制改革和农村税费改革相适应的农村义务教育投入新机制。
　　一是合理确定各级政府对教育投入的责任。根据现行财政体制，按照各级政府财力水平的具体情况，从建立公共财政的要求出发，合理划分各级政府对教育投入的责任和比例。研究和规范农村地区特别是经济欠发达地区义务教育投入的分担机制，必须逐步改变目前在有些地方存在的把义务教育经费责任层层下放的做法，中央和省级财政应加大对农村义务教育经费的扶持力度。在此基础上，中央、省、地（市）、县和乡各级政府，在义务教育方面的经费承担责任应进一步清晰化、具体化。要把义务教育中，教师的工资和离退休、医疗待遇、工作生活条件、校舍改造、办学公用经费与仪器、图书购置等主要经费的来源渠道，逐步分解到各级政府并加以固化。
　　二是进一步完善农村义务教育管理机制。要做好县乡两级责、权、利的合理划分，调动县乡两级的积极性。农村税费改革后，乡镇财政应坚持主要用于教育，县（市、区）、乡（镇）要保证农村教育经费的需求，实行教育经费由县（市、区）教育行政部门统一管理、统一调配的管理体制。建立教育经费专门帐户，统一管理教育的预算内预算外资金，避免教育经费被平调、挤占和挪用。对城市教育附加费，县政府应实行与税收任务一同下达、一同征收、一同考核，确保这一块经费足额征收到位。乡镇财政原用于教育基础设施以及学校正常运转所需的开支应不纳入上划基数，直接用于本乡镇中小学的维修。农村初中、小学因增人和调整工资等所需的的增支应由县财政负担。
　　三是建立“以县为主”的农村中小学教师工资发放体制。县级人民政府应按照省政府核定的教职工编制和国家统一规定的工资项目和标准，将农村中小学教职工工资全额纳入本级财政预算，保证教职工工资按月足额发放。原乡镇财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部分，要相应划拨上交到县级财政，县级财政按规定设立工资资金专户，在资金专户下设立教师工资专账，单独反映教师工资资金的来源和使用情况。
　　四是建立农村中小学公用经费保障机制。要积极开展农村中小学公用经费标准定额核定工作，在山区、平原和贫困地区选择不同类型的部分农村中小学进行典型调查，在此基础上，制定农村中小学公用经费标准定额核定的原则和方法。县级人民政府应按照省政府核定的农村中小学公用经费标准和定额，统筹安排，纳入财政预算，予以保证。农村中小学公用经费资金来源除学校按规定向学生收取的杂费外，其余部分由县、乡两级人民政府在财政预算中予以安排。
　　五是建立健全农村中小学危房改造和学校建设的工作机制。建立定期的危房勘查、鉴定制度和危房改造经费保障机制。省、市、县各级人民政府应设立农村中小学危房改造专项资金，逐步消除现有农村中小学危房。要在市、县分别设立危改资金专户，实行封闭运行，垂直下拨。同时，允许在规定的限额内通过农民“一事一议”的方式，筹集资金或义务劳动支持农村中小学危房改造。
　　六是建立健全扶贫帮困助学机制。建立贫困生救助基金，引导社会各界开展捐助活动，帮助家庭贫困的学生完成学业。采取从教育专款中安排一点，从非义务教育阶段学校收费中提取一点，倡导社会各界捐助一点的办法建立基金用于资助农村中小学特困生。财政部门每年也安排一定的经费用于资助本地区的贫困学生，努力减轻义务教育阶段学校因减免困难学生费用而增加的经费困难。
　　七是建立多渠道教育投入体系。完善非义务教育阶段教育成本分担机制，实行“双轨”制，一方面适度放开收费，一方面对困难学生发放助学金；引导和鼓励企事业单位、社会团体和个人投资办学、捐资助学，投资费用依法税前列支，捐资费用按规定比例在税前列支；加大教育的信贷投入，运用金融信贷手段，融通教育资金，支持教育发展；大力发展校办产业，增强学校自我发展能力；不断壮大教育基金，充分发挥各种基金会在办学中的作用。
　　三、健全农村教育经费的保障机制，促进农村义务教育的健康发展
　　农民负担能不能减轻，义务教育等必要的投入能不能保证，是检验税费改革是否成功的重要标志。要确保农村税费改革取得圆满成功，必须健全农村教育经费的保障机制，用法律法规的手段保障农村教育经费的投入。
　　一是应尽快制定《义务教育经费投入法》。现行教育法律关于教育投入的部分规定已明显滞后。如《教育法》第五十七条关于农村教育事业费附加的规定、第五十九条关于教育集资的规定等，由于与正在进行的农村税费改革政策相冲突，已经或正在被停止执行，使本已捉襟见肘的教育投入变得更紧张。同时，现行教育法律中关于教育投入的规定还存在不具体、不系统，可操作性不强，法律责任不明确等缺陷。因此，要进一步完善教育财政法规，促进义务教育投资行为的法制化。
　　二是应全面推行基础教育目标管理。既然百年大计，教育为本，那么县（市）区长应成为农村义务教育工作的第一责任人，并实行县（市）区党政领导基础教育目标管理，把考核结果硬化，与领导干部的提拔任用挂起钩来，保证百年大计落在实处。
　　三是应建立健全监督检查制度。省政府应定期向社会公布各县市区教育经费预算使用情况和农村中小学教职工工资发放情况。省、市、县各级人民政府督查室和政府教育督导室以及有关部门应切实加强监督，接受社会各界对农村义务教育管理体制调整情况、拖欠农村中小学教职工工资情况以及农村中小学违规收费等情况的举报，并及时调查处理。对没有将基础教育管理权限收归县一级的地方，省政府应停止对该县市的财政转移支付，并取消其基础教育方面的荣誉称号。对不能保证教师工资发放，挪用挤占教师工资资金的地方，一经核实，要停止中央与省财政的转移支付，扣回转移支付资金，并追究主要领导人责任。
　　总之，要通过各种办法和措施，切实增加基础教育经费的投入，尽快建立新形势下支撑农村义务教育稳定发展的经费保障机制。按照“力度不减、份额不少”的原则，优先安排农村义务教育经费预算，把推进农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，确保农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平，确保农村义务教育实现持续发展的目标。