有意行动的意外后果：我国公办中小学转制改革的政策分析

　　摘要：我国公办中小学转制改革的初衷是为了调动社会力量办学的积极性，筹集教育经费，改变政府包揽办学的局面；但在改革过程中却出现了不利于社会力量办学的意外后果。对此的分析存在着“理性选择理论、进化论理性主义和社会功能主义”三种分析理路，但这些分析理路本身所存在的缺陷决定了其不可能对政策意外后果给出合理的“诊断”与恰切的“疗治”。

关键词：公办中小学转制；政策；意图；意外后果；方法论

我国公办中小学转制改革滥觞于1990年代初，其本意是为了调动社会力量办学的积极性，筹集教育经费，改变政府包揽办学的局面。但改革过程中却出现了不利于社会力量办学的后果。对于这一意外后果，大多教育政策分析者还未能加以清晰的认识或有力的解释，这将会影响政策问题的“诊断”和“疗治”。如此，从实践出发，需要考虑是哪些因素和什么机制导致了政策意外后果的出现；从理论出发，则需要反思既有的教育政策分析在问题的认识与分析上的不足。本文即是为了对这两个问题做出尝试性回答。

一、厘清意图：公办中小学转制改革为何？

要判定转制改革有没有出现意外后果，分析和界定转制改革的意图是前提性任务。因为，“后果”虽是客观存在，却常常为各种“合理化”的“努力”所曲解，容易成为制造政策意图与后果无矛盾性“事实”的素材。而把握我国中小学转制改革意图的最直接方法是对相关的政策文本进行分析。但作为一种外在的宣称，能否从政策文本中真切地捕捉到政策意图呢？毕竟，政策文本虽是政府构想和意图的声明，可政策声明并不总是明确公开地表达政府的意图，偶尔也会作为一种方法用以对问题进行掩饰。在大量深入的实地研究尚付阙如的处境下，要判断转制改革政策意图是否真实，则可以通过检视相关政策描述的事实是否真实以及后继的政策行动和相关研究的讨论来加以佐证。

在中央层面，正式提出公办学校转制改革意向的政策文件是《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》（以下称《意见》），该文件指出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式。”其中“民办公助”、“公办民助”口号的提出为公办中小学转制改革实践提供了政策依据。

那么，中央政府提出“民办公助”、“公办民助”的政策意图是什么呢？《意见》在第十一条和第十二条指出，要实现教育事业的发展，就需要“加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制”。而“民办公助”、“公办民助”改革则是办学体制改革的一种具体形式，是为了调动社会力量办学积极性以改变政府包揽办学的局面。而其中的“社会力量”根据1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》和1997年的《社会力量办学条例》所提供的语境来理解，所指称的是企事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体、私人办学者等团体或个人。虽然，中小学转制改革的意图在不同时期的侧重点有所不同，但“促进社会力量办学”的目标却贯穿其中。如在1997年的《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，1998年的《教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》和2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中都强调要推进办学体制改革，促进社会力量办学。

另外，为了确证对于我国转制改革意图的上述认定，可以用前文中提到的方法或标准加以简单论证。首先，从《意见》所提及的相关改革背景是符合事实的。如对“社会主义市场经济改革”的描述，对“政府包揽办学体制”的判定，对“教育发展目标和任务”的规划等等，都属于真实的历史处境。其次，从政策颁布后的情况看，很多地方也的确是利用转制改革来吸纳办学经费的。最后，从非官方观察者的判断来看，绝大多数人都认为，这一政策目标是政府的真实意图。

二、审视后果：社会力量办学今处何境？

从改变国家包揽办学局面、筹集教育经费的角度看，转制改革确实取得了一定的效果。相关调查表明，学校转制改革“扩大了教育资源”，“补充了办学资金”。然而，当初政策明确表明，“转制”一是为了调动社会力量办学积极性，一是为了改变政府包揽办学的局面，且前者是后者的实现途径。那么，当“转制”改革在一定程度上解决教育经费问题时，究竟有没有促进社会力量办学呢？要弄清这个问题，可从两方面加以考察：一是转制改革与民办学校发展的相互关系，二是转制学校的主要经费来源。

首先来看第一方面。转制学校最大的特点和优势就是同时享有公办和民办两种优惠政策，这既是保证转制学校成功的重要条件，也在发展过程中构成了对纯民办学校的制度性不公平。当然，简单地说民办教育发展困难完全是由转制学校造成的，显然不太严谨，也不负责任，民办学校的发展受多因素的制约。不过，从现实的状况看，这些因素并不是独立存在的，而是受到转制改革的直接或间接影响。所谓直接影响是指，在共同的教育市场的竞争环境下，转制学校对民办学校的冲击。所谓间接影响是指，转制学校的产生在很大程度上转移了政府的视线，使得许多民办学校无力参与到真正的教育市场的竞争中去。就目前的情势而言，转制学校已经成为滞碍民办教育发展的“瓶颈”。一方面，转制学校依据政策优势造成众多的民办学校走入困境。另一方面，转制学校还日益凸显出“替代效应”，成为政府部门的选择。如此，“转制”改革不是调动而是打击了社会力量办学的积极性。

人们可能会反问：如果转制学校本身就吸纳了社会力量的办学资金，还能说转制改革阻碍了社会力量投资办学吗？为此，就需要考察“转制”学校办学经费的主要来源。转制学校主要有两种类型：一是旧校转制，二是新建校转制。旧校转制并不需要先期的基础建设资金投入，这也成为社会力量难以介入转制学校的原因。因为，民办学校与转制学校的重要区别就是先期投入。那么，新建转制校是否能成为吸引社会力量办学的渠道呢？新建转制校主要包括小区配套学校和重点学校办的分校。其中，小区配套校属于公共设施建设，是由国家提供校舍和其他设施，有些地方政府还为这些学校拨付教育经费，自然也很少需要民间资本。倒是一些重点学校办的分校以联合办学方式为民间资金注入提供了可能，但总体而言，转制学校办学者的资金投入是微乎其微的。

转制的一般定式是“换牌—收费”。武汉的一项教育调查表明，不少挂着“民”字招牌的改制学校实际上并无民间资金的进入。北京的调查表明，从1996至1999年间，转制学校举办者的投入只占3％。其中在1997年，30多所被调查的学校中，举办者竟全无投入。事实上，正如广东一位中学校长坦承：“虽说已经改为‘公办民助’，但我校至今还没有接受过社会上的捐款，也就是说，所谓‘民助’目前无非是家长掏钱帮助。”

如此，若转制改革意图只是解决政府教育资金短缺问题，则改革在达致预期目的时也产生了不利于社会力量参与办学的附带后果。若意图是解决政府教育资金短缺与促进社会力量投资办学，则改革最终却导致了不利于社会力量办学的反意图后果。

三、比较分析：何以认识转制改革后果的思路？

为什么转制改革会带来不利于社会力量办学的结果呢？对此，不同的分析思路或理论主张可能会得出不同的归因。下面，本文将在比较三种主要分析思路的基础上，提出认识和解释政策行动意外后果的综合思路。

（一）理性选择理论的分析思路

制度分析中的理性选择学派操持“利益人”假设，认为个体是有充分的理性能力，在选择最佳路线的过程中不受时间和情感因素以及各种复杂条件的影响。也正因此，理性选择学派坚持将政策和制度设计者的行动与各种政策结果联结起来，在行动和结果之间建立直接的因果关系。自然，在此类论者看来，任何后果理当都是人们出于利益考虑运用理性进行选择的结果，是意料之中的。

不过，理论逻辑上的一些不足，也常造成理性选择理论的解释困难和解释扭曲。

其一，在认识论上，理性选择学派将个体理性推至极致，认为人具有完全理性认识能力。而西蒙(H A.Simon)、马奇(J.March)和林德布罗姆(C.E.Lindblom)等人的研究则表明人类理性是有限的。

其二，在方法论上，理性选择理论坚持个体主义方法论，认为特定的政策安排是因为个体间利益相互计算的结果。而有关社会学理论则认为人类行为是结构和文化的产物，行动分析单位不能简单化约为个人。

其三，理性选择理论的分析遵循的是从“后果”到“原因”的分析思路，即用“后果”来解释“原因”，这极有可能出现各种合理化解释。

事实上，特定政策安排的意图可能并非就是单一的，而是多元的，且这些多元意图之间并非就是无冲突的。

公办学校办学体制改革的意图既是为了吸引社会力量办学，也是为了筹集教育经费，且在最初看来此二者还是高度统一的。然而，在政策实施过程中，两者却逐渐出现了疏离，此是其一。

其二，政策意图有“短期目标”和“长期目标”之分，决策者过于关注短期目标就可能忽略对政策的长期影响做周全考虑，从而带来政策的附带效果。但却不能把这些附带效果等同于政策意图本身。

其三，政策意图在实施过程中可能会被调整、搁置、篡改和替换，在此情况下的政策输出与政策意图就会出现巨大差异。如此，那种认为当下的政策后果是政策设计的原初意图的观点就应该受到质疑。

（二）进化论理性主义的分析思路

“进化论理性主义”以哈耶克(Friedrich A.Hayek)为其代表人物。与理性选择理论推崇行动者的理性能力相反，进化论理性主义强调理性的限度。哈耶克认为，只有在累积性进化的框架内，人的理性才能得到发展并成功地发挥作用，那种认为理性能够决定和控制事物发展的信念完全是理性的“滥用”、“致命的自负”和“天真的幼稚”。他认为文明乃是经由不断试错、日益积累而艰难获致的结果，或者说它是经验的总和，是人的行动的非意图的结果，而非一般人所想象的条理井然的智识或设计的产物。由于社会发展有其自在的发生秩序，对社会进程做有意识的控制或刻意指导的各种诉求永远不可能实现。 循此思路，我国转制改革之所以会出现不利于社会力量办学的意外后果，便是因为进行政策设计的结果。但问题是，政府可以或能够“无为”而治吗？一如布坎南(J.Buchanan)所言：“我们可以在很大程度上赞同哈耶克对社会改革和制度改革所持的怀疑主义态度，然却不须把进化过程提升至具有理想作用的地步。”相应地，布坎南认为应当把文化进化形成的规则同制度严格区分开来，并在制度的框架下努力进行改革。文化规则是指人们不能理解和不能在结构上加以构造的，始终是行动能力的约束；而制度则是指可以选择的。文化规则对制度有明显约束，但并不必然地只规定一个唯一的和特定的制度结构。

事实上，人们总是进行着各种制度改革和政策选择，虽然会出现意外后果，但这种理性的试错可能要好于经验的试错。正像市场的自发秩序可能失灵一般，自发的社会秩序会不会导致无政府式的混乱呢？政策设计是需要的，不能简单地将政策的意外后果归结为政策设计行动本身，更不能据此断然拒斥所有政策设计行为。

（三）社会功能主义的分析思路

社会功能主义认为，为了特定社会形态的存在，必要的功能需求必须得到满足，而功能需求的满足又依赖于功能事项，任何存在的社会现象或事物在社会中必有其特定的角色和功能。因此，要解释特定的社会现象或事物为何存在也必须从其功能分析开始。

当前在散见的有关转制改革意外后果的论述中也能发现一些社会功能主义思维方式。其中个人所能了解到的至少有两种观点：一是认为转制学校由于突出一个“公”而更易于被社会认可和接受；二是认为转制改革之所以会造成社会力量办学困难是因为转制学校挤占了民办学校的发展空间。前者体现了帕森斯(T.Parsons)的规范功能主义思维。后者体现的则是默顿(R K.Merton)的功能替代思想。

以上这两种观点确实揭示了一些问题，却不能起到真正的解释作用。这也是社会功能主义的通病。它总是将所有问题的解释归结为社会功能需求，而不追究“之所以然”的原因。这也导致其通常只是提出一个解释项而不是提供解释。人们还可以追问，“为什么人们愿意选择带‘公’的学校？”，“为什么转制学校会挤占了民办学校的发展空间？”当然，就后一个问题很多研究者是给出回答的，如生源问题、师资问题、制度歧视，但其依然内隐着功能主义的思维逻辑：其一，特定的社会结构具有特定的功能需求，进而推演出相应的功能分布，即不同的学校结构提出了不同的功能需求，生源和师资的游走则是满足了对应的功能需求。其二，社会系统结构之间是相互依存的，一个方面有得，则另一方面必有失。

社会功能主义的分析思路总是有意或无意地拒绝主观意图。一旦拒绝了行动者的主观意图，所有社会问题的原因只能到它与某一社会目的的关系之中去寻找了，而这样的说明永远只能提供一个“待解释项”。

（四）基于比较的综合思路

显然，以上三种分析思路并不能恰切地解释政策意外后果的原因。其中，进化论理性主义的分析思路最为极端，也不符合现实的要求。而理性选择理论与社会功能主义的思路看似差异迥然，却有着十分相似的思维逻辑，即它们都是“功能主义”的。前者是“行动者中心功能主义”，后者则是“社会功能主义”。不过，分析逻辑起点选择的殊异却使得两者的分析结果相互背离，如果两者能够从对方那里吸取一些有益的主张，结果可能会更好一些。

理性选择理论所坚持的从行动者意图的角度理解政策结果的思路是有一定的合理性的。政策后果必然是政策行动者行动的结果。有意无意地提出一些社会功能主义式的解答往往不能解释问题。只有指出决策者或社会中的人将各种社会需求确实看作是社会需求，并欲图有所作为时，社会需求才能会作为一种因果因素。但一方面，“有意的政策行动”未必就是“理性的政策行动”。默顿所提出的五种致使行动意外后果发生的因素中的“错误”和“利益追求的直接性和强迫性”就表明，一些行动虽是有意的，但却不能称之为“理性”。另一方面，即使是理性的政策行动也不免出现意外结果。随着行动者数量、相互关系、政策问题等因素以几何级数增长，就会带来决策“超载”问题，使政策设计和安排可能面临“使命不及”的困境。如果将这些政策意外后果归结为行动者的意图，是不甚合理和有失公允的。在此，人们又会发现进化论理性主义和社会功能主义对于社会结构影响与制约的必然性和强制性理解的合理之处。

理性选择思路与社会功能主义思路可以说是二元对立的。前者强调行动者决定政策后果，后者强调社会功能需求决定政策后果。一旦破除这种二元对立的思维，选择一条中间的、综合的路径可能更具解释力。政策行动是有意图的，但由于政策行动者的心理倾向和认知能力限制以及社会结构的影响，使得正是这种有意的政策行动导致了意外的政策后果。而这种意外政策后果又会作为新的结构变量成为后继政策行动的制约因素（见图1)。

图1政策行动——后果图

四、概要分析：转制改革的意外后果何以形成？

现在，我们可以在综合分析思路下结合现实的情况来分析转制改革意外后果是如何出现的。一如前文的分析所指出的，对于政策意外后果的分析首先必须从行动者的认识和意图出发，但在目前有关政策设计者在政策安排时是如何思、如何想的材料尚付阙如。在此，只能退而求其次，依据几个带有转变性特征的政策文本意图来进行分析。

1994年的《意见》颁布以后，全国各地开始兴起各种转制改革试点。在起始几年，转制改革就已经开始对民办教育有了不利影响的趋势，这从学校发展数量和转制学校资金来源方面都有所表现。但此时，这并没有引起人们的注意。大多数人关注的是另外一些问题。这些问题包括“一校两制”、“高收费”、“乱收费”、“择校”等问题。可以说，除了“一校两制”属于新问题外，其他的问题都不能算是新问题。虽不是新问题，但这些问题与转制改革都有点关系。正是转制改革的相关政策成了一些学校和政府部门的不规范行为的合理化理由。为了追求经济利益，一些学校通过合理的或不合理的转制改革将择校由“明”变“暗”，把收费由“非法”变成“合法”。

对于转制改革的上述影响，政府最初的认识是不清晰的。这可从1997年1月出台的《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中略知一般。该文件指出，“义务教育阶段公办中小学均不得举办‘校中的民办校’或‘校内的民办班’。已办的应立即予以清理，今后一律停办这类校中校（班），严禁摘‘一校两制’”。“各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行‘公办民助’、‘民办公助’、社区参与、举办民办学校等多种形式”。要把择校需求向“民办学校引导”。这里的“民办学校”便包括了转制学校。可见，该文件虽指出了公办学校转制过程中的不规范问题，却未能发现问题的关键在于重点学校或好学校转制。

1997年的政策所忽略的问题在1998年《教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》中得到了的体现。文件指出，一些地方“将好的或比较好的学校转变为‘民办公助’，在义务教育阶段实行高收费”，这“将会冲击我国九年制义务教育的实施，妨碍素质教育的推进，甚至影响社会的稳定”。因此，在“义务教育阶段公办学校办学体制改革实验要从严控制”，办学体制改革的实验“应主要选择基础薄弱学校进行”。显然，政府已经意识到好学校转制所带来的不利后果，并认识到问题的根源在于校际差距，于是1998年文件提出的一个重要任务就是进行薄弱学校转制，通过缩小校际差距缓解“择校”压力。

从1994年到1998年，可以说是我国转制改革的第一个阶段。在此阶段转制改革取得了一些效果，也产生或助长了“一校两制”、“高收费”、“乱收费”和“择校”等问题，这促成了1998年的政策调整。很明显，转制改革在此已经出现了意外后果，这些意外后果又构成新的制约因素成为转制政策行动的条件，引致了薄弱学校改造问题。1994年的政策可以说是试探性的，所起的作用只是“允许”，而对于转制中的可能的相关问题则一无交代。从这个角度来看，最初的政策行动只能算是“有意的政策行动”，而不能算是“理性”的。相比而言，1998年的政策行动则更为理性，但这种理性的政策行动能够达成其目的吗？

选择薄弱学校转制从实际意义上讲是很合理的，但在政策实施过程中却遇到了困难。因为，转制学校主要提供的是选择性教育。家长拿着钱当然想选择好学校，让薄弱学校去提供“选择”的必然结果是“无人问津”或“少有问津”。在此两难处境下，各地方便采取了折中的方法，即通过好学校转制来带动薄弱学校改造。不过，“以好学校转制带动薄弱学校发展”不但没有解决问题，反而还带来了一些问题。具体而言，各地的做法主要有两种：一是实行依托型改制；二是通过好学校转制获取经费来补贴薄弱学校。但依托型的改制校在消灭薄弱学校的同时，又会使部分普通学校重新成为垫底学校。而通过好学校直接转制以补贴薄弱学校的做法也没有能够取得理想的效果。一是因为好学校转制收取的费用有一部分是用于学校条件和成员待遇的改善。其二，政府的补贴根本不能满足薄弱学校改造的要求。加之有些地方政府部门出于私利，将统筹经费挪作他用，使得改造薄弱学校的目的根本不能实现。

1998年的政策调整非但未能缩小校际差距，甚至使问题变得更严重。为此，中央教育行政部门又于2002年2月做了新的政策调整，发布了《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》。该文件指出，“薄弱学校、国有企业所属中小学和政府新建学校等，在保证义务教育阶段学生就近入学、国有资产不流失的前提下，可以进行按民办学校机制运行的改革试验，实行公有民办。办学水平和教育质量较高、社会声誉较好的公办中小学和幼儿园是长期积累形成的公共教育资源，不得改为民办或以改制为名实行高收费。”从文件的内容来看，主要是强调转制学校的“公”有属性，但文件不再一味强调选择薄弱学校转制，而是以“不以改制为名实行高收费”的方式默认了名校可以转制。以至此后，浙江、广东等地纷纷出台相关政策，鼓励重点学校办民校。

从1998年到2002年，是转制改革的第二个阶段。1998年，为了缓解和改变第一阶段中出现的各种意外后果，做出了以薄弱学校转制的政策调整。但这一政策凋整并未能实现薄弱学校改造的目的，而且强化和加重了好学校转制问题，这是第二阶段转制改革过程中出现的意外后果。2002年的政策调整更是以含而不露的方式，承认了好学校转制的合法性，推动了近几年来的“名校办民校”热潮，进而也使得民办学校与转制学校之间的关系更加紧张。

可见，转制改革之所以会造成不利于社会力量办学的局面，是一系列意外后果不断叠加的结果，而这些意外后果无一例外地都是有意的政策行动在各行动者的相互作用以及客观条件制约下产生的。从这种意义上便可以说，我国转制改革所造成的不利于社会力量办学的后果是有意政策行动的意外后果。

五、一般讨论：教育政策分析的方法论意识

为什么很多政策会带来一些意外后果呢？除了理性有限的必然约束和决策体制的问题之外，教育政策分析本身也是一个重要的影响因素。一方面，教育政策分析存在的影响人们认识和思维的力量左右着政策的合法性认同。另一方面，一种不合理或不周全的政策分析也容易导致政策指导和政策实践的失误。由此，教育政策分析本身的合理性就成为关键的问题。而教育政策分析本身的合理性，则在于方法论上的充分意识与合理选择。

虽然从宽泛意义上讲，我国的很多教育研究都可看作是政策分析，但有关教育政策分析理论的研究却一直不够，对于方法论的探讨则几乎没有。这就使分析者窄视于各种问题和具体的方法中，而不能对自己的分析定位与分析方式进行批评性理解。大多研究者在用“政策分析”这一“武器”对政策现实展开反思和批判时，却不能或没有很好地意识和反思自己的“武器”。作为一种认识论假设，方法论包含了政策分析者对于现实的本质和知识的本质的认识，这决定着政策分析的进路，影响着政策分析的结果。如若分析者运用或选择了一种不合理的方法论，就极有可能导致问题分析的失真和问题解决的无能。

此外，教育政策分析方法论除了具有认识论上的意义，还与意识形态紧密相联。当前，我国的教育政策分析基本上呈现出两种倾向：一是在政府的教育政策目标视域下，讨论政策行为的规范性与合理性问题；二是直接针对政府的教育政策本身的合理性展开分析。前者立足于体制之内，以决策为导向，是为了向政府提供达到既定政策目标的有效手段。后者则立足于体制之外，对政策进行无情的批判。与实用主义式的政策分析偏重给出各种具体的政策手段不同，其更偏重于给出各种价值判断和规范意见，诉求于一种道德化策略。教育政策分析理应是解放性的。但解放性的力量既不可能来自于保守性的政策“论证”，也不可能依赖于激进化的政策“否证”。此二者在政策“诊断”上的不当决定了其政策“治疗”的不彻底性和不可能性，其原因则都与各自秉承的政策分析方法论有关。

可见，无论是事实澄清还是价值辩护，政策分析方法论都是尤为重要的。同时，方法论又是具有两面性的：一方面它可以为人们提供洞悉事物的认识框架；另一方面它也会使人们在进入到特定的假设之后忽略其他视角的关注。理性选择理论与社会功能主义对于我国转制改革意外后果分析的结果，便很好地说明了这一点。因此，教育政策分析者就有必要从方法论的自封中走出来，展开建设性的对话。只是，“方法论对话”不是没有条件的、自足的。它的一个基本前提是研究者必须对政策分析方法论持有充分的意识。只有上升到自觉层次，才会存在自我反思和相互批判的可能，从而在反思和批判中显明问题的根源所在。而当前的问题，正在于不具备这样的前提，整个教育政策分析领域对于方法论问题还处于集体无意识的状态。如何冲破这层“无意识”坚冰，便成了摆在教育政策分析者面前的任务。

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