浅析“土地财政”

　　一、前言　　“土地财政”在地方政府财政收入中的主角地位依旧稳固。以2014年第一季度为例，国有土地使用权出让收入达到1.08万亿元，同比增长40.3%，而同期地方本级财政收入1.95万亿元，“卖地”收入与地方公共财政收入的比例达1：1.7。这就是说，一季度地方财政收入55.4%靠卖地取得。　　二、土地财政的含义　　土地财政是指以政府为主体，围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。我们平时所说的“土地财政”其实是指我国各级政府以地生财，通过土地获取大量的财政收入，从而弥补其他收入的不足。　　一般来说，地方政府以地生财有三个途径。一是土地出租出让收入。二是土地税收收入。其中，契税、土地增值税、房产税和土地使用税是地方税收入的主要来源。三是土地收费收入。目前征收的土地费包括土地管理费、拆迁管理费、土地闲置费等在内的行政事业性收费，土地测量和规划等相关收费在内的服务性收费。此外还包括资源性收费以及安置补助费等在内的其他代征代收费。　　三、土地财政的弊端　　土地价格上升过快，房价过高，影响民生。土地财政使地方政府对房地产业过度依赖，为了增加地方财政收入，地方政府推高地价，带动房价的上涨。同时，这也会造成政府调控空间的逼仄。　　土地财政具有不可持续性。土地资源是不能无限扩张的，且增量国有土地很有限，土地收入的增长不具有可持续性。土地财政的持续性取决于两个条件：一是源源不断的土地供应，二是土地价格不断上涨。显然，这两个条件都是不可能的。　　拉大城乡差距，国民收入分配不尽合理。地方政府出让土地的收益，大都用在城市，而对农村的经济发展、社会保障、基础设施建设、环境保护、农业生产支持等方面则投入很少。土地财政将社会财富从农村转向城市，拉大了城乡差距；从农民和城镇居民转向房地产商和政府，恶化了国民收入分配。对房地产行业的投资挤占了对其他产业的投资，也不利于产业结构的调整，阻碍了我国经济发展方式的转变。　　巨大的资源消耗和基本建设领域的巨大浪费。就投资项目而言，地方政府为了更好的卖地，不断地搞市政建设，从土地中获取利益。另外，基本建设工程使用寿命很短，造成巨大浪费。　　四、土地财政的成因　　（一）“土地财政”是我国土地管理体制运行的必然结果　　我国土地为国家和集体所有，并实行土地利用总体规划和年度计划管理制度。政府垄断了土地一级市场，并在此基础上借助行政垄断决定总体利用规划和年度管理计划。我国国有土地使用权和农村集体土地使用权进入统一土地交易市场具有不平等性。并且在相关领域监管不严的情况下，地方政府具有很大的决定权，出现修改土地规划扩大用地指标、大面积出售土地等现象。　　（二）分税制改革后地方财政自给能力大幅下降　　1994年以来，我国实行的分税制改革存在一定的缺陷。分税制改革让地方政府的财权集中到了中央，而事权下放到地方，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。在地方政府缺乏举债权和税收立法权的情况下，财政预算内的压力增加，一定程度上造成了地方政府的财政困难。地方政府为了“弥补”其改革的缺陷，进行土地财政，从而提高财政自给能力。　　（三）政绩考核机制的单一性推动了土地财政行为　　以经济发展为主要指标的政府绩效评估和官员政绩考核评价体系刺激了地方政府高价卖地的短期行为。在财政分权政治集中的体制下，地方政府官员通过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩。这也是地方政府追求土地财政的内在动力。地方政府一方面采用“协议出让”的方式免费或低价出售工业用地招商引资，同时有意识地抬高商业、住宅用地价格，加快本地经济发展；另一方面将土地从农民手中低价征购，再以高价售出，地方政府便迅速获得了一笔巨额资金用于大规模的城市基建投资，以此来带动相关产业发展，并在短期内创造了巨额的GDP。　　五、解决土地财政问题的建议　　（一）健全土地管理体制　　地方政府垄断土地一级市场，虽然为地方政府提供了城市化、工业化进程中所需的巨额建设资金，但也累积了深层的矛盾。因此，需要改革和完善土地管理体制。一方面应合理科学加强用地规划，另一方面应逐步建立起以国有土地使用权和农村集体土地使用权“同地、同价、同权”进入统一土地交易市场的土地管理制度，保障失地农民的利益。此外，实行土地管理权经营权分离，减少政府不断征地的冲动。在土地交易环节真正做到由市场配置资源，打破政府垄断土地一级市场的格局，推动土地市场化流转。　　（二）深化地方税改革，减轻地方政府预算内财政压力　　实际上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式组织财政收入，这样不仅体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入，而且也有利于政府平抑地价。以此为鉴，我国应该加快地方税改革，构建地方税收体系。　　其一，加快资源税改革，将地区资源优势转化为财政优势，增强地方政府特别是西部资源丰富而发展相对落后地区的财力。　　其二，改革城镇维护建设税，使之成为地方财政重要资金来源。可以改变其作为增值税、消费税和营业税附加税的地位，使其成为主体的税种。　　其三，构建完善的地方政府的财产税系，解决地方事权和财力不匹配的问题，使地方政府摒弃对土地财政的依赖。这样有利于抑制房地产市场投机行为，并且可以缓解地价、房价虚高和刚性需求得不到满足的紧张局面。　　（三）改变当前以GDP为主的政绩考核机制　　不应将地区经济增长情况作为选拔官员的主要标准，要根据各地区所处的功能区位置来相应设置政绩考核指标。在政绩评价和考核中加大资源消耗、环境损害、生态效益、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。鼓励适度地方政府竞争，这有利于提高资源配置效率，发挥市场机制的基础性作用，也从根本上改变了地方政府的目标与行为选择，割断了地方政府利益与土地之间的利益联系。